战略应当主导舰船的设计。根据战略而制定的舰船设计又应当主导战术。
——约翰·阿布斯诺特·费舍尔
起点：监视性封锁与侦察巡洋舰 (1888–1904)
1888年，不列颠帝国的权势正处于其巅峰，而危机悄然而至。
在这年7到8月的年度演习中，英国海军首次检验了法国新学派和鱼雷艇的实战威胁。自拿破仑战争以来，近距离封锁（close blockade）便是英国海军对抗历史悠久的敌手——法国海军——的主要策略。它能提供海上最为稀缺的确定性，能利用英国海军巨大的兵力优势将敌军直接堵死在港内，从而保全外海的贸易线和本土防御。然而该年的演习却宣告了这一策略的溃败：由于担忧鱼雷艇夜袭，封锁舰队在夜间选择后撤，被封锁舰队成功出逃，袭击了英国海岸。1889年，试图补救的海军部再次检验了菲利普·科隆普（Philip Colomb）提出的掩护式封锁——主力舰队停留在敌方基地的视距之外，当敌人出港时再出动拦截——的策略，但再次失败。1890年代，对鱼雷艇作战的一系列演习最终使英国充分意识到这种新式武器的威胁，英国海军重新开始重视外海舰队作战，而针对鱼雷艇的需求则催生了不成功的鱼雷炮舰以及成功的鱼雷艇驱逐舰等各式新武器。
但作为英国海军战略的基石，封锁战略并未被直接抛弃。作为替代措施，英国海军发展出了监视性封锁（Observational Blockade）策略，也就是放弃重型舰艇前沿部署，而改为由轻型舰艇执行前沿监视；不追求将敌舰队完全堵在港内，但务必要知悉敌军动向，以便后续重兵截击。日后费舍尔时代到一战前夕英国海军战争计划的主要起草者乔治·巴拉德（George Ballard）在1897年的RUSI金奖论文中系统首次系统论述了这一策略。他提议在敌方海岸附近夺取并建立前进基地（如海峡群岛、韦桑岛），继而让驱逐舰和小型巡洋舰在前沿持续监视敌港（如布雷斯特、瑟堡），主力舰队则在后方远程支援。同时在外海组建巡洋舰巡逻线和巡洋舰截击舰队，以此保护英国海上贸易。
随着巴拉德被任命为海军情报部（NID）作战局负责人，到1902年，对法战争计划正式采纳了这一策略。在此期间，英国海军研发了纸面航速较慢（25节）但耐波性更强、更适于执行此类任务的河流级驱逐舰，并在1902年起拨款建造了8艘25节、旨在作为驱逐舰群指挥舰和通讯舰的侦察巡洋舰（scout cruiser），又被称为侦察舰（scout）或侦察级（Scout class）。
在英国海军的巡洋舰谱系中，侦察巡洋舰无疑是异数。这一时期的英国巡洋舰有着清晰的发展路线：最大的一等巡洋舰作战属性最强，其任务就是猎杀假想敌法俄的大型破交巡洋舰，并在舰队交战中击溃对方的巡洋舰群。至于其下的二、三等巡洋舰，虽然性能要求也往往对标假想敌的同等舰船，职责却主要是在海上贸易节点和海外站点充当帝国宪兵。它们的传统职责包括打击海盗和奴隶贸易，保护英国和帝国的领土和商业利益，以及响应外交和殖民事务部提出的定期海军部署请求。1900年，共有35艘此类舰船驻扎在海外。全球巡洋舰需求和最佳部署位置会定期更新，并参考外国情报委员会和NID发布的当前威胁概要以确定未来的造舰规模。而这一规模在整个19世纪后期到20世纪初保持着相当高的水平。鲜为人知的是，约翰·费舍尔曾是这种分散部署的支持者，他在担任第三海务大臣时期亲自批准了多型第二、第三等巡洋舰的采购计划。他在1902年的一次讲座中称，英国需要186艘巡洋舰以保护其海外贸易。
侦察舰的提议源于1901年3月退伍中将查尔斯·库珀·彭罗斯-菲茨杰拉德（Charles Cooper Penrose-Fitzgerald）在海军建造学会发表的一篇文章，他提议建造一种高速、强耐波性的侦察舰用于支援驱逐舰队实施近海监视，因为大型一等巡洋舰在近海易于遭受鱼雷攻击，而现有的三等巡洋舰航速过慢。该文章得到了当时在阿姆斯特朗兵工厂任职的舰船设计师菲利普·沃茨的帮助。
次月，此时在费舍尔的地中海舰队任驱逐舰长，日后在无畏舰革命时期担任第三海务大臣的亨利·杰克逊（Henry Jackson）也撰文支持这一概念。他指出现有三等巡洋舰航速无法支持驱逐舰行动，提出侦察舰至少应达到24节，还提议新的侦察舰需具备充分的信号通讯设施和无线电设施用于传递情报。最终，海军部决定同时采购两种尺寸近似的舰艇：同为3000吨左右的黄宝石级（Topaze）三等巡洋舰，同和家船厂按同一要求分别设计建造的4型侦察巡洋舰。
这批侦察巡洋舰被视为后世轻巡的先驱，但需要特别指出的是，其“侦察”并非指后来的服务于海上舰队的机动侦察，而特指监视性封锁战略对敌港的近距离侦察。它具有很强的实验型：与正规巡洋舰不同，海军部并不统一设计，只下发性能要求给各私营船厂。同黄宝石级相比，侦察巡洋舰具有类似的防御，火力弱得多（10门4寸vs 10门3寸），但具备更高的航速（21~22节 vs 25节）。其由于其高速、相对驱逐舰更大的船体和在订单要求中特别提出的无线电设施，这些简陋的小型巡洋舰被认为是实施监视性封锁战略、在敌方近海反击雷击舰队袭击的良好工具。
费舍尔改革初期的巡洋舰计划（1904-1905）
结束地中海舰队司令的任职后，约翰·费舍尔于1902年进入白厅任第二海务大臣，并很快被认定为下一任第一海务大臣的人选，所谓的费舍尔海军革命也就此拉开帷幕。1904~1905年围绕海军组织变动和未来舰艇建造计划的一系列档案文献确立了今日我们所知的费舍尔力主推动的海军舰艇结构：无畏舰——战列巡洋舰——驱逐舰——潜艇。上述舰艇结构最早出现于1904年费舍尔出任第一大臣前后与时任海军大臣塞尔伯恩的通信中。值得注意的是，此一时期也正是英国海军的战略调整期。
19世纪后期以来，英国海军的主要假想敌是法国及法俄同盟。尽管1904年4月英法签订了《挚诚协定》，但由于日俄战争爆发，作为日本盟友的英国和作为俄国盟友的法国仍存在卷入战争的风险。费舍尔在给塞尔伯恩的信中也要求海军情报部同时制定对法俄、德国乃至美国的战争计划。直至1905年摩洛哥危机，英国海军的战略重心才彻底转向对德。到1905年6月，NID开始制定援助法国对抗德国的计划，对法战略时代才宣告终结。
相比于对其他目标，英国海军对法作战的思想资源和观念储备无疑最为丰富。因此，费舍尔在这一时期的认知框架主要仍来自对法俄作战，其反复提及的应对“两大强国联合”的设想显然是指法俄同盟。由于法俄都极为重视破交巡洋舰和雷击舰艇的建造和运用，在这一阶段，巡洋舰和驱逐舰的部署在英国海军战略中地位极为重要。1902年海军部向本土舰队司令下达的作战命令描述了这一阶段的战略框架。其主要职责包括：（1）监视法国舰队，并在其出港时与之交战；（2）阻止俄国波罗的海舰队和法国北方舰队会合（涉及派遣舰队封锁波罗的海出海口）；（3）挫败法国夺取海峡群岛的任何企图；（4）俘获或摧毁离开英吉利海峡和比斯开湾港口的法国巡洋舰。本土舰队的驱逐舰和巡洋舰在朴茨茅斯、普利茅斯和波特兰集结，利用海峡群岛等前沿基地对法国北部港口进行监视性封锁。命令还特别提出应在英吉利海峡入口处组建一支“快速而强大”的英国巡洋舰队截击法国破交舰。另一影响费舍尔认知的是新近的日俄战争经验，尤其是巡洋舰作战的不确定性和日本新式舰艇对俄国落单老旧军舰的毁伤能力。
在这样的认知下，费舍尔在1904年与海军大臣的通信中力主停止建造一等装甲巡洋舰以下的所有舰艇，认为二等或三等巡洋舰在未来战争中都不再具有价值；如以1艘新式装甲巡洋舰取代2艘二等巡洋舰或3艘三等巡洋舰，英国海军在战斗力、财政花费和人力效能上都会得到极大的提升。
在侦察职能方面，他认为侦察巡洋舰不会仅因为“侦察”两个字就具备侦察能力，只有装备足够装甲、航速足够高、足以抵御敌方一等巡洋舰驱逐行动的装甲巡洋舰才能实施强行侦察，而小型慢速巡洋舰只能“看到烟囱就跑”，无法有效观测。该观点即他日后会反复提出的“装甲即视野”（Amour is Vision）。
在巡洋舰行动方面，他自1902年起便深信再多的无防护或非装甲巡洋舰都无法与一艘一等装巡对抗。他援引日俄战争的最新教训，认定中小型巡洋舰战斗力低下，不仅占用大量人力和专业军官，在传统的分散部署模式下更是极为危险，只会被遭遇的重型巡洋舰迅速歼灭，反而是海军的负担——英国无法接受此类舰艇被逐个歼灭的人力和声誉损失。
针对贸易保护需求，他提出应建立大西洋舰队，将其组织划分为多支以装甲巡洋舰为核心的分舰队，取代零散分布、由老旧巡洋舰组成的各站点舰队；武装商船和无线电网络则为这些快速反应部队提供情报。远东海军力量也应做同样改组，建立由4支巡洋舰中队（分别负责中国、东印度、澳大利亚、太平洋）组成的中国舰队（China Fleet）——显然这就是日后1909年提出的帝国舰队单元计划的雏形。
由此，无畏舰服务于主力决战，装甲巡洋舰（即战列巡洋舰）服务于舰队侦察和贸易保护，驱逐舰服务于舰队雷击、监视性封锁和近海防御，潜艇则作为潜力巨大的雷击舰艇，作为驱逐舰的补充，对法作战场景下的战略需求便能得到充分实现。在随后几年中，该方案也成为了英国海军的造舰政策。
在费舍尔的影响下，1904年未及铺设龙骨的后4艘黄宝石级三等巡洋舰与后续的侦察巡洋舰都被取消。在1904年5月14日给费舍尔的信中，塞尔伯恩提及当时海军的造船计划包括了在05-06/07-08财年拨款的8艘侦察舰，询问是否可将其删除以置换更多驱逐舰。这些侦察舰从未建成——讽刺的是，费舍尔最为渴望的装甲巡洋舰也从原定的8艘降格到仅剩3艘。
不过，费舍尔虽然对中小型巡洋舰不屑一顾，声称所有比新式装甲巡洋舰小和慢的舰艇都没有价值，但在同一时期的舰艇退役计划中，他仍将埃德加级及其后的所有一等防护巡洋舰和日蚀级及其以下的二等防护巡洋舰都划入了“真正的战斗舰艇”列表，需要保留以继续服役。他尽管激烈批判“侦察巡洋舰”因装甲薄弱而不具备舰队侦察能力，但最终仍将已有的全部侦察巡洋舰归入“真正的战斗舰艇”列表；三等巡洋舰黄宝石级的待遇也是如此。这无疑展现了他对待现有海军舰艇的务实姿态——在他提议的新型战列巡洋舰分队得以实现之前，传统巡洋舰仍不可放弃。这些防护巡洋舰共同组成了英国海军巨大的非装甲巡洋舰资产，其价值将在未来几年的战争计划和一战中得到重新评估。
1906年编纂印刷的《海军必需品》（Naval Necessities）第三卷中还收录了一篇题为《战列舰与巡洋舰的功能》（THE FUNCTIONS OF BATTLESHIPS AND CRUISERS）的文章。其主旨是为何英国海军必须同时保持战列舰和巡洋舰上的绝对优势，以及这两类舰船在战略功能上的不可替代性与互补性。该文提出，巡洋舰任务必然导致兵力分散，每当敌方有一艘快速袭击舰出海，英国必须派出优势兵力追击，因此仅拥有比敌人多一点的巡洋舰是完全不够的，英国需要在巡洋舰数量上拥有更大的比例优势。在出现一种能结合两者优点（速度和装甲、火力）的新设计之前（暗示战列巡洋舰），这两种舰艇必须共存且各自保持数量优势。
对该文的解读可以从两个方向得出不同的结论。从无畏舰-战巡革命的角度来看，该文似乎暗指结合战列舰与巡洋舰性能的融合性战舰——即战列巡洋舰——是有限财政资源下实现双重优势的唯一解决方案。但从另一个方面而言，如果皇家海军面临巡洋舰压力而战巡无法提供足够的数量，则补足常规巡洋舰的数量似乎是唯一的办法。
转向德国、布狄卡级与城级（1906-1907）
在费舍尔正式出任第一海务大臣之前，英国海军已开始关注对德的北海作战。1904年夏，NID起草了英国海军第一份对德战争计划。计划设想英国海军将针对性封锁德国海军的两个主要出口——北海海岸的易北河口和波罗的海通往北海的卡特加特海峡。受旅顺作战启发，NID计划在开战初期使用沉船堵塞易北河口，切断德国海军由基尔运河通往北海的西出口。英军将试图夺取若干前进基地，支持驱逐舰群对德国北海港口实施封锁。其目标是逼迫德国主力舰队必须通过卡特加特海峡进入北海，在远离其基地和驱逐舰支援的海域作战，英国主力舰队则在海峡北端伏击德军。
1905年，随着日俄战争中俄国海军的覆灭以及第一次摩洛哥危机的爆发，英国海军部确信德国已成为主要且直接的威胁，战略重心彻底从法俄转向德国。1905年6月，费舍尔下令海军情报部主任（DNI）查尔斯·奥特利（Charles L. Ottley）起草一份关于舰队部署和援助法国的报告。该计划提议联合法国海军对德国所有港口实施贸易封锁，堵塞易北河口，以主力舰队控制或封锁波罗的海出口，并派遣巡洋舰队攻击德国海外航线。同一时期，费舍尔对英国海军部署作了重新部署，将主力舰队集结于本土海域。当年8月，费舍尔派遣海峡舰队司令亚瑟·威尔逊进入波罗的海巡航，对德威慑。也就是在1905年年末，费舍尔开始对早先鄙夷的侦察巡洋舰产生了兴趣。
对侦察巡洋舰的重新评估似乎始于费舍尔极力推进的36节驱逐舰——即后来的敏捷号（HMS Swift）。在1904年7月确定会接任第一海务大臣时，费舍尔列出未来需要建造的四种军舰之一便是750吨36节的驱逐舰。正式提交海军部后，该型军舰因技术难度过大被认为仅有实验性价值，拟建造的驱逐舰改为航速更低的版本。经反复修改论证，36节实验舰于1915年12月中旬确定选型，吨位膨胀至1680吨，造价高达236000磅。
1905年12月12日，提交给费舍尔的一份表格列出了三等巡洋舰黄宝石级、新2800吨27节侦察舰、新3000吨26节侦察舰与这种36节驱逐舰的性能——从布拉赛海军年鉴可知，这几种军舰的造价约在同一水平，就大概是将它们一起比较的核心动机。新型侦察巡洋舰就此进入了费舍尔的考虑范围。次年1月，他提出了对新侦察巡洋舰的大致要求：一种“驱逐舰看护舰”（parent ship for destroyers），2880吨，4寸主炮，装备涡轮机，最高航速27节，续航力为2000海里（15节）。当年4月，该型巡洋舰在海军部委员会过会讨论，经论证修改和DNC设计后，最终形成了3500吨、25节的侦察巡洋舰布狄卡号（HMS Boadicea），于1907年初纳入07-08财年海军预算。
直至此时，布狄卡号仍更像是一种同敏捷号作为对照的实验型舰艇——同后者一样，建造计划仅有1艘。然而就是在1907年，该型军舰的价值在战略层面得到了巨大的关注。
关键的转折在于1907年对德战争计划。1906年12月14日，费舍尔命令成立一个秘密委员会来起草针对德国的战争计划，即后世所谓巴拉德委员会。其成员包括NID作战局主管乔治·巴拉德、NID负责沿海防御和两栖作战分析的莫里斯·汉基（Maurice Hankey，海军陆战队炮兵）、海军战争学院院长埃德蒙·斯莱德上校（Edmond Slade）和海军史学家朱利安·科贝特。委员会主要在朴茨茅斯的海军战争学院进行工作，持续到1907年4-5月。其成果即解密后由《费舍尔文集》卷2所刊载的1907年战争计划。
该方案包括4个子方案，对应四种作战形态：
A/A1方案立足以远程封锁摧毁德国海外贸易。计划由非装甲巡洋舰（unarmoured cruiser）在北海北部的出口和多佛尔海峡建立南北两道巡洋舰封锁线（cordon），装巡和战列舰主力集中在亨伯河口（Humber），处于中心位置，以便随时支援南北封锁线或拦截出击的德国公海舰队。驱逐舰则分为两个海区行使海岸防御和锚地屏护任务。其目标是迫使德国为了保护其贸易而在远离其基地的位置与英国舰队决战。这是英国海军首次提出将在两次世界大战中执行的远程封锁战略。
B/B1升级为近距离封锁方案，计划对德国北海沿岸的港口和波罗的海出口实施严密封锁。委员会并不建议这一方案，因为A/A1已足以停止八成以上的贸易，而不用因近距离封锁面临诸多风险；但B/B1也是执行后续更为激烈方案的前置措施。具体行动包括：用沉船堵塞易北河口以切断基尔运河的出口、夺取博尔库姆岛（Borkum）或赫尔戈兰岛作为驱逐舰基地，然后由非装甲巡洋舰和驱逐舰实施对北海港口的封锁；战列舰队和装巡则进入波罗的海，由装巡和驱逐舰、潜艇实施对基尔等海军基地的封锁，战列舰在大贝尔特海峡（Great Belt）提供支援，非装甲巡洋舰和侦察舰则在驱逐舰支援下负责封锁非军用港并保卫战列舰队。
C/C1为波罗的海攻势作战方案，是针对德国经济和海军基地的进攻性方案，也是费舍尔十年来最为偏好的方案。在完成B/B1的封锁后，将对关键港口实施战列舰炮击或驱逐舰特攻，并可能配合登陆破坏行动。D/D1为保卫丹麦的方案，针对德国可能入侵丹麦并关闭波罗的海入口的反应方案。如果德国入侵日德兰半岛或西兰岛，英国将进行干预，派遣远征军登陆西兰岛或夺取大贝尔特海峡中的岛屿，以确保皇家海军能够进入波罗的海。
1907年计划在海军史研究中具有特别的地位，因其是费舍尔时代第一个正式的对德战争方案，而其中的C/C1显然也是多年后费舍尔所谓的波罗的海强袭计划的雏形。但对本文的主题而言，其最值得关注的方面是对巡洋舰需求的重新评估。
首先，非装甲巡洋舰的作战需求重新得到确立。无论是A/A1的海上封锁线，还是B/B1的近距离封锁，都需要大量非装甲巡洋舰兵力。不仅如此，由于装甲巡洋舰需要应对德国主力舰队（无敌级直接被编入战列舰队；甚至保交型装甲巡洋舰郡级都全部被用于封锁基尔），费舍尔早先规划的由新式装巡（战巡）执行的海外贸易保护、搜捕德国武装邮轮等任务也只能由非装甲巡洋舰执行，而现有的此类巡洋舰严重老化，不足以完成任务。
1907年1月，海军情报部主任奥特利在《我国造舰计划的战略方面》（The Strategic Aspect of our Building Programme）一文中写道，虽然当前建造的大型装巡有无可置疑的优越性，但快速非装甲巡洋舰的需求也仍然存在。在为过时的非装甲巡洋舰找到替代者之前，“我们不得不退而求其次，使用装甲巡洋舰来执行侦察、搜索以及一般性的远海巡洋舰任务，同时将近岸巡洋舰的角色完全留给那些本质上是战术需求产物的现代舰型——即远洋驱逐舰及其衍生舰型（例如英国的侦察舰），直到演化出一种更令人满意的舰型为止。”
其次，巡洋舰在驱逐舰支援下实施封锁成为该阶段英国海军主要封锁手段。在监视性封锁部署中，巡洋舰将用于日间封锁，因其有足够的武力抗击驱逐舰的袭扰；在夜间，由于驱逐舰夜袭的威胁，巡洋舰则将后撤，由驱逐舰接替位置。航速被认为是封锁兵力最重要的性能要素，因为封锁舰需要在港内优势兵力出击或港外强大敌舰来袭时及时后撤至支援兵力附近；故而，位于波罗的海最东端的德国港口，尽管位置最远，却只能由航程较短但航速较快的侦察舰实施封锁，如果遭遇德国巡洋舰袭击，它们可以迅速驶向西部的装巡寻求庇护。
最新的布狄卡型巡洋舰在战争计划中得到了特别的关注。在1906年11月至1907年1月在朴次茅斯海军战争学院进行的英德战争兵推报告中，费舍尔在关于德国武装邮轮逃脱英国巡洋舰追捕的部分批注道：“这就是新型快速非装甲巡洋舰（布狄卡型）和无敌型的高速存在的价值！”安德鲁·兰伯特认为这句话并非费舍尔的批注，而是埃德蒙·斯莱德的观点，但后者至少也是1907战争计划的起草人。而在作战计划的导言中，朱利安·科贝特更是暗暗批评当前英国的巡洋舰政策过分集中于大型装甲巡洋舰（装巡），数量太少的巡洋舰无法控制广阔海域，建议“组建由尽可能小型的普通巡洋舰组成的编队，这些巡洋舰应具备较高的航速和合理的续航能力，例如布狄卡型”。
他们在这里提到的布狄卡型似乎并非历史上那艘航程有限的“驱逐舰看护舰”，而更像是用于更适于远洋作战的、后来建造的殖民地型二等防护巡洋舰——城级（或称布里斯托级）。事实正是如此。
1907年6月12日，海军部委员会召开会议制定1908-1909年造舰规划，除了新建装甲巡洋舰之外，“委员会还强烈认为，迫切需要建造一种非装甲舰，作为我们日益增多的驱逐舰编队在敌方海岸附近作战时的看护舰，同时也能应对外国（特别是德国）正在建造的同类型舰艇”。委员会决定建造一艘4000吨、航速25节、配备12门4英寸火炮、续航力比布狄卡号高50%的巡洋舰，使其比德国同类型舰艇多两门火炮，航速也快1.5节。计划草案中列出了五艘此类舰艇，又在旁边用铅笔标注了“六”。
最终，这一计划演变成了1艘侦察巡洋舰——布狄卡级贝罗纳号（HMS Bellona）——与5艘二等防护巡洋舰城级。
第一次巡洋舰危机（1907-1909）
城级究竟如何由海军部要求的用于近海作战的驱逐舰看护舰变成用于远海的殖民地巡洋舰，具体细节已不得而知。该型立项早期的所有描述都指向一种专门用于对德作战需求的北海巡洋舰。1907年3月，费舍尔在写给泰晤士报记者詹姆斯·瑟斯菲尔德的信中描述道，他需要一艘现代化的“支援”（backer-up）巡洋舰来执行近海任务，这艘巡洋舰必须足够大、足够强，才能保护侦察舰和驱逐舰编队，并与主力舰队保持联络。
1907年6月，就在决定新建城级的海军部会议后，海军军械主管（DNO）杰里科如此描述其性能要求：
关于新型非装甲巡洋舰，其职责可能包括：
（a）与鱼雷艇驱逐舰在敌方港口附近组建近岸监视编队。
（b）配合装甲巡洋舰，执行侦察或屏卫任务。
（c）与敌方类似舰艇交战。
（d）追击并摧毁敌方雷击舰艇。
（e）和平时期在世界各地宣示权力（Showing the flag）。
这些任务需要轻装武器、高速和大载煤续航力。在攻击力方面，布狄卡型配备6门4寸炮，与装备10门此类火炮的德国三等巡洋舰相比处于劣势。因此，增加新舰排水量以装备12门4寸炮似乎是更理想的。它们的职责不需要更重型的火炮，因为一枚4寸炮弹的单发命中即可摧毁任何已设计的鱼雷艇驱逐舰。这些舰船不需要与大型舰交战，因此保持轻便更好，不需要大型火炮。海军将领经常面临的难题之一是巡洋舰舰长更倾向于交战而非收集和传递情报。如果是改进型布狄卡型这样的船，如果其口径控制在4寸，对交战的渴望就会极大的降低。
到了1907年7月30日，海军部的姿态已有所变化。一份由第三海务大臣亨利·杰克逊撰写、费舍尔签字的、题为“巡洋舰政策”的文章如是写道：
过去一两年，为了满足战斗力的需求，我们的政策是建造大型装甲舰。现在，我们已经成功地在这种类型的舰艇上建立了所需的领先优势，因此我们将注意力转向巡洋舰类型——其中一种是侦察型巡洋舰的改进型，另一种是用于取代埃德加级巡洋舰的必要型号。布狄卡级巡洋舰排水量约为3500吨，可被归类为三等巡洋舰，其续航力和武器装备远胜于侦察级，且航速较高，能够满足我们作为驱逐舰看护舰的需求，并适合在海外（Foreign stations）部署。正在考虑的另一种巡洋舰类型[新布狄卡/布里斯托级]是为了取代埃德加级巡洋舰，因为后者已经老旧，无法满足我们对速度、武器装备和续航能力的新要求。
埃德加级是1889年海军防御法案中建造的一等防护巡洋舰，在1907年战争计划中仍被用于北海封锁线和北海港口封锁等任务。但在作战计划之外，它也常年在全球各地的英国驻地舰队中服役。这段描述大概是城级渐变为外海巡洋舰的开端。
1908年1月，城级由杰里科设定的12门4寸炮改为2门6寸与10门4寸，这显然有违当时统一口径的主流（杰里科在文件前半部分刚刚否定了新装巡的混合口径设计），而增设6寸炮无疑是为强化巡洋舰对抗能力。亨利·杰克逊在提议加设6寸炮的备忘录中称“其主要角色是应对德国三等巡洋舰”，该舰应当具有对抗黛安娜级（DIANA Class）——即二等防护巡洋舰日蚀级——的能力，因此将其正式定级为二等防护巡洋舰。
最终形成的设计是：4800吨，25节航速，配备2门6寸炮和10门4寸炮，防护甲板最厚处2寸，续航力5900海里/10节。该型于08-09财年订购5艘，又称布里斯托级。1909-10财年，该型改为统一装备8门6寸炮，吨位升至5250吨，订购4艘，又称韦茅斯级。10-11财年，该型远洋性能得到进一步改进，防护甲板改为外置装甲带，吨位升至5400吨，皇家海军与澳大利亚海军各采购3艘，又称查塔姆级——出售给澳大利亚的舰船正式得名“新型殖民地巡洋舰”。11-12财年，火力进一步强化至9门6寸炮，订购5艘（后因财政压力削减至3艘），又称伯明翰级。1911年9月，海军部委员会决定继续改进和采购一种高速版的城级。该计划因温斯顿·丘吉尔出任海军大臣而被取消。至一战爆发前，皇家海军共采购了15艘城级，外加澳大利亚海军的4艘和希腊海军订购又被回购的2艘，使该级成为英国历史上建造数量第二多的巡洋舰——仅次于一战中大量建造的C级。
城级的大量建造标志着费舍尔1902-1905年间极力鼓吹的未来造舰结构被打破，他反复批判的、会像犰狳吃蚂蚁一样被装巡歼灭的小型巡洋舰得到了重新肯定。研究者认为，这是他对海军实际需求的无奈妥协。然而这不足以解释，为何他在离任第一海务大臣、成为温斯顿·丘吉尔的顾问之后，又回到了1902~1905年的立场，极力支持战列巡洋舰和大型驱逐舰“超级敏捷型”（Super Swift），并试图用大型驱逐舰取代丘吉尔推进的新式30节侦察巡洋舰（Super Active，后来的阿瑞索莎级）；而到1914年再次成为第一海务大臣后，他又接受了大量建造的C级轻巡。本文的观点是，费舍尔对此的看法并非一个老人顽固的执迷不悟，这些不连贯的姿态都与同期英国海军战争计划密切相关，而这些计划恰好处于大幅变动之中。
在1907年讨论08-09财年造舰计划时，费舍尔的造舰规划已然面临失败。出任第一海务大臣后，他推动海军在05-06财年建造了无畏号与3艘无敌型，随后他试图推动国会接受其更具革命性的融合型高速战列舰设计，但因保守党下台、财政纪律更为严格的自由党内阁上台而失败。06-07、07-08、08-09财年，海军预算一再削减。公众和政客更乐于接受作为海权象征的战列舰，而非费舍尔珍爱的装巡。1905年至1907年底，海军共采购了7艘21节战列舰，巡洋舰方面则仅有3艘无敌型和1艘布狄卡号。
巴拉德委员会的1907年战争计划对现有的造舰规划造成了巨大的冲击——由于强大的无敌型被直接归入战列舰队，英国海军在所有类型的巡洋舰（装甲巡洋舰、非装甲巡洋舰、侦察巡洋舰）上都出现了短缺，尤以非装甲巡洋舰的短缺和老化问题最为瞩目。在1905~1909年，诸多军外人士（如布拉赛、威廉·怀特）和海军内费舍尔的敌人（如贝雷斯福德等）都对停建小型巡洋舰和巡洋舰数量不足表示了批评，但真正具有影响力的意见出自费舍尔圈子内部。毫无疑问，杰克逊、杰里科、奥特利、巴拉德、科贝特都是重启轻巡洋舰的支持者。在严峻的战略需求和财政形势之下，整个1908-09年造舰计划几乎完全偏离了传统印象中费舍尔重质量而轻数量的风格。
1907年6月12日，海军委员会会议纪要在讨论巡洋舰建造规划的开头写道：“我们的努力应当集中在巡洋舰的供应上——这是即将到来的缺口”。该年的计划原包括1艘无畏舰（尼普顿号）、2艘装甲巡洋舰、5艘改进型布狄卡级巡洋舰、12艘远海驱逐舰以及用于发展潜艇的50万磅——巡洋舰数量多达7艘。
值得注意的是，此案中的装甲巡洋舰是一种无敌型的缩小版：防御和速度与无敌相当，采用8门9.2寸主炮，据称主要用于舰队侦察和贸易保护，每艘预算110万磅。毫无疑问，这是对费舍尔融合型战舰概念的重大偏离，其概念更接近传统的英国保交型装巡——也就是被费舍尔激烈抨击过的郡级。纪要称：“考虑多种设计，经讨论后，一致认为该型装甲巡洋舰最适合当前需求。”DNO杰里科在随后的武备论证中表示：
……计划建造的巡洋舰旨在对抗外国已建成、正在建造或考虑建造的舰艇，9.2寸炮足以应对除德国新巡洋舰之外的所有情况。目前德国只考虑建造一艘新舰，而一艘无敌型就足以轻松应对。采用这种口径而非12英寸口径的火炮，可以使舰船的尺寸和成本远低于无敌型，从而能够大量建造，这对一个其存在依赖于保卫其海上交通线的国家来说显然至关重要。
使得这种缩小版战巡未能建成的原因并非费舍尔等人的抵制，而仍是财政问题。1907年11月，海军预算委员会发现，原本的3142万磅预算因煤价上涨、库存耗尽、维修需求等原因，还需增加200万磅。这立即引起财政部的抗议，要求削减预算，否则拒绝将其付诸下议院表决。费舍尔小修小补的提案被拒绝后，只得提出进一步削减预算的计划，包括推迟07-08财年最后一艘战列舰的动工时间、停止维修更多老旧舰艇、延迟支付造舰款项，以及造舰计划的变动：用1艘装巡加10艘布狄卡型取代原计划的1艘战列舰、2艘装巡和5艘布狄卡型。
按照费舍尔的削减提案，新的造舰计划将放弃战列舰的建造，换取多达11艘巡洋舰——在他看来，英国在无畏舰上的优势已经无比巨大，巡洋舰需求才是眼下所急迫的。但放弃战列舰的举动引发了其他3位海务大臣的抵制。他们起草了一封抗议信，迫使费舍尔联署后提交给海军大臣，向内阁表明军方的强烈不满。信中提出了当前造舰计划不可削减的底线：1艘战列舰，1艘装巡，6艘布狄卡型巡洋舰，16艘驱逐舰和用于潜艇的50万磅。支持战列舰建造的核心理由是维持装甲与炮座产能以应对德国未来的威胁。该方案最终得以妥协通过。计划中的装巡经反复修改后建成为不屈号——虽保留了12寸主炮，但仍是12寸方案中最廉价的版本：设计几乎等同于无敌级，而造价比无敌级更低，一年前为新战巡拟议通过的50倍径新炮与9寸主装也全数放弃。6艘布狄卡型则建成为1艘布狄卡级与5艘城级。
此后的三年中，每年订购6艘左右轻巡洋舰成为皇家海军的既定政策：09-10财年，订购了2艘侦察巡洋舰与4艘城级韦茅斯型（6）；10-11财年，订购了2艘侦察巡洋舰与3艘查塔姆型，外加澳大利亚海军订购的3艘查塔姆型——2艘在英国建造，1艘在澳大利亚建造（7）；11-12财年，订购了1艘侦察巡洋舰与5艘伯明翰型——后于1911年春削减至3艘（6-4）。英国轻巡洋舰的建造和演进进入了一个相对稳定的时期。
轻巡洋舰的分流（1908-1911）
从舰船设计的角度，城级与侦察巡洋舰的正式分流大约出现在1908年。为09-10财年订购的2艘侦察巡洋舰（布隆德级，Blonde class）在保持侦察舰体型（3300吨）的同时强化了火力，装备了10门4寸炮，成了更有力的“驱逐舰看护舰”。而同一批次的城级韦茅斯型则增大体型至5240吨——几乎是早期侦察巡洋舰的两倍，并将6寸与4寸的混合口径改为统一6寸。在早先的论证中，4寸被认为是对抗雷击舰最有效的火力，在两舷布置更多的炮数也是为了同时对抗多个目标，而6寸炮则被认为更适于对抗巡洋舰。由此，城级成为专注于外海常规任务的二等巡洋舰，而基本放弃了在最早期设计中模糊不清的近海职能。
军舰设计史并未解释这一改动的原因，但我们可以在1908年制订的对德战争计划中发现其对应关系。1908年6月，费舍尔主导的战略委员会制订了英国对德作战的W1/W2方案，当年8月制订了假设法国作为盟友参战的W3，至12月又针对德国与美国结盟这一极端场景制订了W4。
W1/W2方案的目标仍是通过贸易封锁逼迫德国舰队出海决战，具体的封锁策略则明确为海岸监视性封锁和外海巡洋舰封锁线两手并举。由于情报表明德国意图诱使英军在德国近海不利条件下交战，因此计划对近距离封锁、阻塞易北河口和波罗的海袭击行动更加谨慎。W1方案的序言写道：
已指挥海峡舰队六年的阿瑟·威尔逊爵士主张在与德国开战时，我们的主力舰队通常应远离德国海岸，以避免敌方雷击舰艇的袭击。这一原则无疑是正确的，因为德国必然会试图利用其雷击舰艇攻击这些舰队以扭转目前对其不利的实力对比。然而，必须记住，这条一般性原则并不排除为掩护某些小型进攻行动而实施的任何必要的临时前移。
出于同样的原因，阿瑟·威尔逊爵士建议常规情况下不要在德国出海口附近部署大量舰艇；但应由少量巡洋舰和驱逐舰密切监视，以便及时发现任何从河口驶出的舰艇。
为避免德国雷击舰夜间偷袭，计划要求战列舰队在夜间必须撤退至德国驱逐舰一夜航程（170海里）范围之外。直接封锁兵力分为两部分，其一是在波罗的海北端出口设立巡洋舰封锁线，其二是对德国北海各出海口实施监视性封锁：
主要意图是，部署在赫尔戈兰湾的一支兵力能够切断任何可能从易北河或亚德河驶出的小型舰队，或及时通报德国主力舰队的任何动向。以下兵力足以胜任在赫尔戈兰湾的这项任务：在每条河口附近部署一支由六艘驱逐舰、1艘侦察舰或巡洋舰组成的编队，小型巡洋舰或侦察舰应保持在赫尔戈兰岛视距之外，距离海岸最近处约三十海里，同时一支装甲巡洋舰分队部署在小型巡洋舰后方、雷击舰艇行动范围之外。
防备雷击舰艇夜袭是该方案的一条重要原则，甚至连小型侦察巡洋舰都应避免卷入夜战。体型较大更的城级被排除出危险的近海任务也就在情理之中了。
同一时期，费舍尔对英国海军的组织做了重大调整。其首要举措是在北海沿岸的诺尔组建了独立于海峡舰队和大西洋舰队的本土舰队（Home Fleet），以确保在北海始终有强大舰队制止德国突袭。组建工作至1907年4月基本完成：其下的诺尔分舰队（Nore Division）被费舍尔视为“精锐分队”（Escadre d’Élite），汇集了无畏号、无敌型、纳尔逊勋爵级等最新主力舰和由勇士级和米诺陶级装巡组成的第五巡洋舰中队。大量新锐驱逐舰和侦察舰划也被拨入该舰队，组建为第一、第三驱逐舰支队（1st Destroyer Flotilla/3rd Destroyer Flotilla）。1909年3月，海峡舰队被并入本土舰队，原诺尔分舰队改组为本土舰队第一分队（1st Division），除直属战列舰外，下辖第一巡洋舰中队与第一驱逐舰支队；原海峡舰队改组为第二分队，下辖第二巡洋舰中队与第二驱逐舰支队。原本土舰队的预备役舰艇则组成第三、第四分舰队，下辖第三、第四驱逐舰支队。驱逐舰支队标准编制包括3艘侦察巡洋舰、1艘补给舰、24艘驱逐舰，可组建多个近海分队。由此，本土舰队的各驱逐舰支队便成为可独立实施封锁任务的战术单位。
1909~1911年中，监视兵力规模几经变迁，但总体原则得以延续。布狄卡级巡洋舰服役后，立即被编入驱逐舰支队，在演习中演练海岸巡逻攻防。1911年1月，本土舰队司令威廉·梅发布的作战命令要求第一和第二驱逐舰支队在易北河和威悉河口实施近海监视，第三驱逐舰支队作为补充，并由第一和第三巡洋舰分队的装甲巡洋舰提供支援。当年8月，新上任的本土舰队司令弗朗西斯·布里奇曼再次重申当时的封锁战略：“目前的作战计划规定，由第一和第二驱逐舰支队对赫尔戈兰湾实施封锁，并由第一、第二和第三巡洋舰中队提供支援，其主要目标是：(a) 在战争初期阻止突袭（英国海岸的）远征军离开德国港口；(b) 防止德国舰队在英国总司令不知情的情况下出海，并在得知其出海后，向总司令提供有关其动向的信息，以便英国主力舰队能够与其交战。”此时第一巡洋舰中队的阵营已包括3艘无敌级战巡和2艘米诺陶级装巡。北海作战中由驱逐舰支队实施前沿侦察和航道封锁，由战列巡洋舰中队机动支援，战列舰队伺机决战的制海模式得以确立。
相比之下，城级的建造数量虽远大于侦察巡洋舰，但其在英军作战计划中却甚少得到关注。这一时期唯一值得论述的事件是1909年费舍尔在帝国防务会议上向各自治领提议的帝国舰队单元计划。由于英国海军向北海收缩，各自治领向英国表达了海防焦虑，提议在英国帮助下建设各自的海军；费舍尔及海军部则试图说服各国代表，唯有建成一支以1艘战列巡洋舰为核心、下辖3艘城级巡洋舰、6艘驱逐舰与若干潜艇的舰队单元，自治领海军才有存在和发展的价值；由多个自治领舰队单元可共同组成一支由多艘战巡组成的帝国舰队，巡弋于各邦海域，取得最有力的海上威慑效果，最终仅澳大利亚海军采购了一个舰队单元，即战巡澳大利亚号与3艘城级。如前所述，该计划完全是费舍尔1904年大西洋舰队和中国舰队设想的翻版。但1艘战列巡洋舰与3艘轻巡的兵力组合或许表明，在费舍尔看来，城级是伴随战巡远海行动最合适的兵力，这也正是杰里科在起草其性能要求时设定的职责之一。但当第一批城级在1910年末建成服役后，这一观点并未成真。
与之对应的是，1910年夏季的年度演习后，屏护巡洋舰的需求开始得到关注。本土舰队司令威廉·梅提出希望即将服役的城级能承担起战列舰队中舰队巡洋舰的任务。梅的建议最后占了上风。至1910年底，第一批次服役的5艘城级中有4艘直接作为本土舰队第一、第二分队的直属巡洋舰，充当无畏舰编队的侦察和屏卫部队。第5艘纽卡斯尔号则在自治领对远东海军真空的恐慌之下，同无数英国巡洋舰先辈一样，直接被派往遥远的中国站。在现有的北海作战规划中，监视性封锁已然自成体系，前沿监视的驱逐舰和侦察巡洋舰已足以作为战巡编队的耳目。城级最终以舰队巡洋舰加外海驻站巡洋舰的双重职能加入了英国海军，这一最新锐巡洋舰的战术位置仍有待进一步检验。
监视性封锁的兴废（1908-1912）
1911年下旬，看似已趋于稳定的监视性封锁战略突变陡生，且很快席卷整个海军。前海峡舰队司令亚瑟·威尔逊于1910年初接替费舍尔出任第一海务大臣。正如1908年作战计划所述，他对近距离封锁策略原持保留态度。但在1911年，他的观念剧变，并在1911年阿加迪尔危机期间向帝国防务会议（CID）提交了一份极具争议的严格封锁德国海岸以及在波罗的海沿岸登陆的作战计划。在当年8月23日的会议上，该计划和威尔逊的混乱的表达使其遭到了丘吉尔、阿斯奎斯及陆军的猛烈抨击，被称为“幼稚”和“完全不可行”。该事件导致了内阁对海军部工作的全面不信任，丘吉尔旋即被任命为新一任海军大臣，威尔逊也被迫退休。至1912年4月，海军部致信本土舰队司令卡拉汉，称对德国海岸的近距离封锁已不再考虑。这标志着这一战略的彻底终结，而皇家海军对德作战计划旋即再次进入一段混乱期。
传统叙事将此事件视为威尔逊才干不如费舍尔的直接后果，因为费舍尔在1904年早就废弃了近距离封锁，而威尔逊等保守派则倒行逆施，最终自作自受。但新近研究则表明，对封锁策略的强化正出现在费舍尔执政时期。为理解这一激烈变动，我们需要首先考察封锁政策在被废除之前的演变过程。
早在1908年下半年，海军部对于封锁策略的看法就由谨慎转为激进。在完成W1/W2两套较谨慎的方案后，1908年9月起草的W3方案要求对德国北海沿岸实施比此前计划更为严密的封锁，不仅包括侦察舰、驱逐舰和潜艇的监视性封锁，还计划在赫尔戈兰湾组建一道巡洋舰封锁线，外加北海北部和多佛尔海峡两道封锁线。新部署的部分原因是军内对W1方案的批评：包括贝雷斯福德在内的许多人指出，重型舰队因德国雷击舰艇威胁而后撤会导致前线封锁兵力因缺乏支援而被德军优势兵力歼灭。如果要重型舰更积极地支援封锁编队，就必须更有力地遏制德国雷击舰艇的行动。1908年10月，英军使用2支河流级驱逐舰分队，各自配备侦察舰，模拟德军从亚德河、威悉河河口转移到易北河的情景，并测试英国舰队实施封锁（在此处指制止德军行动）的能力。结果，尽管天气有利，代表德军的A中队仍成功突围了两次。英军驱逐舰指挥官认为，要实施有效的封锁，封锁方与被封锁方的兵力比例至少应为 3 : 1。于是，增强一线封锁兵力、同时解放重型舰使之更自由地支援前线兵力就成了最合逻辑的答案。
1909年3月，海军部下发了代号为G.U.的作战计划，该计划的原始文献存世数量和相关讨论极少，普遍认为是同一时期费舍尔与贝雷斯福德激烈政治争斗所导致的结果（费舍尔不希望计划落入贝雷斯福德派系人马之手）。新计划的重点是将尽可能多的英国舰艇部署在德国海岸线和波罗的海北部出口附近，以围堵德国雷击舰艇，进而解放英军重型舰队。正如计划所述：
能够持续部署在德国海岸的驱逐舰和潜艇数量将超过德国拥有的总数，因此，将战列舰和巡洋舰编队部署到更靠近德国海岸的地方应该不会有太大风险。
大举前压的另一用意是解决封锁的后勤难题。在1907战争计划和1908战争计划W2方案中提出的夺取德国沿海岛屿建立前进基地的策略此时正面临德方防御力量的强化和一线官兵的反对（认为夺岛难度太高、建成的基地也太容易被德军袭击），因此新计划改为在赫尔戈兰湾两端的丹麦和荷兰近海建立海上浮动基地作为燃料补给点。强化前沿封锁后，被解放出来的战列舰和装甲巡洋舰也就能更好的保卫这些海上基地。
在兵力方面，W3和G.U.方案最新的变化是将潜艇大规模引入近海封锁作战。在G.U.方案中，费舍尔调动了第二和第七潜艇支队——现役60艘潜艇中最新锐的22艘——加入封锁任务。封锁兵力还包括四支驱逐舰支队，其中包括83艘驱逐舰、7艘侦察舰、3艘巡洋舰（此时仍在充当驱逐舰支队领舰的三等巡洋舰黄宝石级）和2艘补给舰。近岸封锁舰队后由两道巡洋舰封锁线提供支援，第一道是“小型巡洋舰”——虽然具体构成不详，但依据1911年初类似作战计划，大概由驱逐舰支队内的侦察舰和巡洋舰构成，提供近距离支援——第二道则是由包括无敌型在内的第一巡洋舰中队组成的装甲巡洋舰巡逻线。费舍尔本人明确指出了装甲巡洋舰将在封锁期间发挥的重要作用，甚至暗示让战巡直接充当一线封锁和侦察兵力。1909年5月，他告知此时的海军大臣麦肯纳：“驱逐舰夜间巡逻，装甲巡洋舰白天巡逻。”在1911年1月的作战计划中也包括装甲巡洋舰在昼间进抵赫尔戈兰湾、夜间后撤的策略。费舍尔在1910年初退休，而到1911年下旬至1912年费舍尔同丘吉尔讨论新造舰计划——包括伊丽莎白女王级、阿瑞索莎级——时，上述战略仍是他基本的认知框架。我们将在后文详细讨论这一点。
1910年1月，亚瑟·威尔逊接任第一海务大臣。自1907年起，他就是近距离封锁的批评者，更倾向改用诱使德军出海后加以围歼或重兵扫荡以使德军丧失出击信心的策略。研究者曾指出，离职后的费舍尔曾在这一时期抨击威尔逊没有意识到潜艇对海战战术和战略造成的巨大改变——这或许是他1911年1月的封锁部署中潜艇缺席的原因。他的作战计划迟至一年后才发布，但当年海军部的一系列通信表明，他仍计划对德国北海沿岸实施监视性封锁，其中包括夺取近岸岛屿作为前进基地。8月下旬，本土舰队总司令威廉·梅提交了一份关于“前进基地不可行性（Impracticability of Advanced bases）”的备忘录，认为夺取和维持这些基地在战术上极其困难且风险过大，随后海军部于1910年10月正式废除了夺取前进基地的命令。1911年1月下发的作战命令如前所述，仍包括对赫尔戈兰湾使用侦察舰和驱逐舰实施监视性封锁，并使用装甲巡洋舰在昼间前压支援。
当年7月，阿加迪尔危机爆发，德国和法国就摩洛哥的殖民地利益发生冲突，威胁对法开战。英国开始正式考虑参与援法战争以遏制德国扩展。陆军提出了派出英国远征军前往法国参战的方案；但英国海军自费舍尔时代起就反对这一策略，更希望实施由海军主导的沿海袭击。陆军大臣意图削弱海军的立场，在帝国防务委员会内选定了立场本就倾向于陆军的与会人员。紧接着就发生了1911年8月23日导致麦肯纳-威尔逊海军部垮台的会议。
在这天的会议上，威尔逊不谨慎的发言导致了一阵混战。他先是反对援法远征军方案（认为会危及本土防御，无力防御德军对英国的海岸突袭，导致国内恐慌），然后提出了海军在未来战争爆发时的战略是：
……封锁德国整个北海海岸线。其中重要的部分是易北河、威悉河和亚德河的河口……由于基尔运河的存在，我们还必须监视波罗的海的入口。我们并不想阻止德国舰队出海，但不幸的是，如果我们任由他们自由出海，他们的驱逐舰和潜艇也会出海，而这是我们急于阻止的。如果可能，我们应该用驱逐舰维持我们对德国海岸的监视。然而，它们距离任何英国基地都有 300 海里，因此每一艘驱逐舰都无法长时间停留在执勤位置，因此同一时刻在位置上的驱逐舰数量必然较少……在驱逐舰外围是侦察舰和巡洋舰，当驱逐舰被敌方大型舰艇击退时，它们会撤退到这些舰艇的保护之下。
为了实施严密封锁，威尔逊列出了一系列需要攻占的前沿岛屿，包括赫尔戈兰岛，预计要动用一个师的陆军常备军，甚至还提出用陆上围攻战来摧毁或迫出威廉港的德国主力舰队。这些提议随即遭到陆军方面专业意见的严厉责难。威尔逊还提出或许有必要在开战时进入波罗的海攻占若干岛屿，以实现对德国波罗的海沿岸的封锁的攻击，遭到陆军厉声拒绝。内政大臣丘吉尔随后加入混战，他质问道，冒着军舰对抗要塞和驶入狭窄水域的风险实施严密封锁和登陆作战，对英国战略是否至关重要？威尔逊回答说：
是的。最近的演习经验表明，严密封锁是必要的。任何其他政策都需要大幅增加驱逐舰的数量。我们舰队的安全取决于阻止德国驱逐舰出逃……海军部下令实施严密封锁的意图必须绝对保密。甚至舰队都不知道。占领他所指的地点将使我们的驱逐舰能够靠近海岸。
丘吉尔问，将德国驱逐舰困住是否至关重要，舰队是否有能力击退夜间鱼雷艇的攻击？威尔逊回答说，如果敌方驱逐舰准确掌握舰队的位置，那么它们几乎肯定能赢得夜战。如果一艘驱逐舰在夜晚靠近战列舰到3000码以内，就能将其击沉。丘吉尔问，既然海军计划实施如此严密的近距离封锁，为什么还那么担心德军的突袭？威尔逊说，封锁舰艇可能在短期内被驱离，然后整个德国舰队就可能出海。但丘吉尔反驳说，这不正是海军最想要的吗……
这场辩论最后的结果是海军惨败。海军大臣雷金纳德·麦肯纳卸任，丘吉尔取而代之，开始推行全面改革；第一海务大臣威尔逊在年底被迫离任，代之以履历平庸的弗朗西斯·布里奇曼。相较于传统叙事将威尔逊的战略批得一无是处，新近研究多指出其观点正是费舍尔时代多年演进的结果。为遏制德国驱逐舰而大举前压至德国海岸，在时机出现时进入波罗的海攻占前进基地继而袭击德国海岸，都是费舍尔时期制订的方略——只是费舍尔会更聪明地隐藏或选择性透露他的计划，而不是像威尔逊这般老老实实和盘托出。威尔逊的倒台更多是因为其敌视陆军、试图让海军战略独立于陆军乃至拒绝沟通和监督的姿态被内阁视为威胁。而这也恰恰继承自费舍尔执政时期。
政治上的惨败带来了战略上的松动。在8月23日的会议之后，高级舰队指挥官对威尔逊的战略越来越不满。此时的本土舰队总司令弗朗西斯·布里奇曼及其副司令乔治·卡拉汉都认为海军部提出的在赫尔戈兰湾进行监视的方案不可行。由于驱逐舰数量短缺、雅茅斯港作为第一驱逐舰支队的基地设施不足，以及计划用于支援封锁的装甲巡洋舰中队的组织调整，两人都对在德国海岸维持驱逐舰支队感到担忧。布里奇曼和卡拉汉对威尔逊提出的占领赫尔戈兰岛作为前进基地的方案感到震惊。1911年7月，一支潜艇支队与第一驱逐舰支队进行了一次演习，结果并不理想，这加深了布里奇曼的疑虑，他拒绝批准本土舰队雷击舰艇指挥官起草的关于部署近海驱逐舰支队监视德国北海沿岸河口的命令。然而在离任前给本土舰队的进一步秘密命令中，威尔逊坚持在赫尔戈兰湾实施监视性封锁、占领赫尔戈兰岛以及炮击德国沿海防御工事。
1911年11月，布里奇曼接替威尔逊成为第一海务大臣，卡拉汉接管本土舰队。1912年1月，卡拉汉再次要求海军部重新评估北海封锁方案。布里奇曼同意了他这位前副手的观点，1912年4月，海军部告知卡拉汉，“英国舰队对德国北海海岸的封锁被视为已取消。”历时十余年的观察性封锁政策就此终结。
观察性封锁的废弃是政治斗争失败的结果，然而就封锁所需的物质条件而言，1912年确是一个转折点。随着德国海军的扩充，英国海军的兵力优势逐渐难以为继——在敌方海岸维持封锁需要巨大的兵力优势用于轮换，而到1912年春，德国驱逐舰（鱼雷艇）数量超过100艘，潜艇部队也已扩充至15艘，这使得费舍尔所谓“能够持续部署在德国海岸的驱逐舰和潜艇数量将超过德国拥有的总数“已不再成立。如果以1909年10月演习得出的3：1兵力要求作为有效封锁的前提，则此时英国驱逐舰队必然不足以实施有效封锁，这意味着用于掩护封锁的装甲巡洋舰必将面临夜间雷击和潜艇雷击的风险；而装巡的后撤又进一步恶化了前线封锁的维持能力。这正是乔治·巴拉德在该年年底解释这一变动时给出的原因。
英国海军对德战略旋即落入高度不确定性。同一时期，丘吉尔在海军部的大刀阔斧也直接影响到了年度预算和舰艇采购。阿瑞索莎级便是这一变动的直接结果。
丘吉尔与阿瑞索莎级（1911-1912）
关于温斯顿·丘吉尔入主海军部，马德尔在《从无畏舰到斯卡帕湾》中列出了其两项主要任务：建立海军总参谋部，破除此前战争计划不透明且垄断于第一海务大臣的状况；肃清海军对波罗的海突袭等近岸袭击行动的异端思想。事实上还有第三项：尽可能削减海军支出，为自由党希望推行的福利改革提供必要资金。在1911年11月的首次公开演讲中，丘吉尔明确表达了希望海军支出已达到“最高点”的愿望。
1909~1911年，丘吉尔是内阁中反对海军扩充最激烈的人之一。他在1911年2月讨论海军预算时大力抨击海军拟议让澳大利亚号和新西兰号在服役后前往太平洋的计划，声称如果将2舰留在本土，就可以削减未来2艘战列舰的建造计划，节约出足以继续推动内政改革的资金。这一系列的拉锯最终导致城级伯明翰型的建造计划由5艘削减为3艘。基于同样的原因，他还激烈抨击海军在北海之外的存在，认为既然海军既然以对德备战声索经费，就应当更有效地分配资金，力主削减海外部署的兵力以及地中海舰队。但他也很清楚海军问题在英国的敏感性，1909年的海军恐慌使得自由党的改革议程遭受重挫，他清楚收紧财政的同时必须在海军兵力问题上给出妥善的交代。无外乎他会援引费舍尔作为自己的首席海军顾问。12~13财年的造舰预算是摆在丘吉尔面前的第一项重大议题。由于麦肯纳-麦肯纳海军部丧失了内阁的信任，丘吉尔上任后旋即将此前计划作废，主导和推动了新的战列舰和巡洋舰计划。首先遭受波及的，除了已有充分讨论的伊丽莎白女王型快速战列舰，就是城级轻巡和由布狄卡级改进而来的活跃级（Active class）侦察巡洋舰。
从技术角度上看，这两型巡洋舰都面临的首要问题是航速不足。在它们立项的1907年，其25节设计航速比同期德国轻巡高1.5节，也正好匹配同期战巡的航速。然而到1911年，德国的马格德堡级已提速至27节，英国最新的虎级战巡已提速至30节，驱逐舰也达到30节以上，英国轻巡的航速已显著较低。至1911年9月，海军部仍希望建造高速版本的城级，但后续计划最终被放弃。据丘吉尔在1912年3月介绍海军预算时所说，过高的成本是放弃城级的主要原因：
如果我们重复近年来的计划，我们本应建造 4 艘约 5400 吨的查塔姆级和 1 艘布隆德级（注：指侦察巡洋舰）。然而，我们一直在从整体上考虑巡洋舰的问题。我们观察到查塔姆级每年都在变大，并且在同类舰型的竞赛中，它们越来越接近十到十五年前的装甲巡洋舰。如果这种趋势继续下去，这将是一个非常昂贵的发展方向，我们绝不认为这是基于对海军战术的正确理解。
不过从布拉赛年鉴可知，城级各型的成本一直稳定在34万磅至37万磅之间，晚期型号并未导致显著的价格增长。但这已然足够让邱吉尔下定决心。他接着描述了新的轻巡建造计划：
在这个领域，数量也非常重要，因此我们建议回归到更小的舰艇，建造 8 艘这种新型轻型装甲巡洋舰，以代替此前计划中的 4 艘查塔姆级和 1 艘布隆德级。我想议院不希望我过多谈论这些舰艇的尺寸和性能——它们将被描述为轻型装甲巡洋舰，事实上，它们将是英国海军有史以来规划的最小、最便宜、最快的拥有侧舷装甲保护的舰艇。它们被设计用于跟随战列舰队。它们被设计用于在昼间和夜间充当舰队的耳目，并在舰队移动和停泊时为其放哨。它们足够强，足够快速，能追上并击毁任何现有的鱼雷驱逐舰，一般也可用于监视和侦察任务。
新方案本质上是用数量更多的、廉价的小型侦察巡洋舰取代较大较贵的、通用性更强的二等巡洋舰。阿瑞索莎级最早的设计方案被称为新无惧型（New Fearless）——无惧号是活跃级侦察巡洋舰的最后一艘；其吨位（3500吨）和初始设计的武备重量都与活跃级相同，只是防护结构由装甲甲板改为侧舷装甲带——这一手法之前已出现在德国轻巡马格德堡级和城级查塔姆型上；设计航速提高至30节，主要得益于采用了驱逐舰级别的全燃油动力；其最终采购价格285000磅也与之前侦察巡洋舰的27~29万磅在同一水平。阿瑞索莎级的常规排水量比同期建造的德国轻巡——卡尔斯厄鲁级和格劳登茨级——低1000吨以上，最初被定为三等巡洋舰。丘吉尔将其特别定性为所谓的“轻装甲巡洋舰”更多是一种自抬身价的语言游戏。它的30节航速要求未能达标，实际仅有28.5节。它的武备更加不成功——为了同时具备对抗德国轻巡和驱逐舰的能力，它和早期城级一样采用了6寸和4寸混装口径，事后被认为不如统一口径。
不过阿瑞索莎级确实有若干值得关注的新要素。按照丘吉尔对其设计职责的描述，这是第一型以舰队屏护任务为首要功能的巡洋舰，完全略过巡洋舰设计最常见的同级对抗和海外站点需求。
英国海军对舰队巡洋舰的重新关注可追溯至1909年至1910年的一系列演习。这一时期，由于海军情报称德国拟让他们的驱逐舰队同战列舰队协同行动，英国海军对雷击部队参与战列舰决战、舰队决战中如何防御雷击等一系列问题产生了浓厚兴趣。1910年4月26日，本土舰队举行了模拟驱逐舰攻击战列线的演习。本土舰队司令威廉·梅在总结报告中写道：“在舰队作战中使用驱逐舰的问题一直困扰着我。据我了解，德国人计划将他们的两个驱逐舰支队（共22艘）与公海舰队并肩作战……为了应对这样的攻击，布狄卡型和侦察巡洋舰可能是最有效的舰艇，尤其是部署在战列线末端之时。”此前的大量次演习使梅确信，用舰队大转向来避开敌方驱逐舰袭击非常困难，而他手下的军官一致认为轻巡洋舰或侦察巡洋舰的迎击是抵御敌方雷击本方战列线两端的最佳手段。他说：“我强烈认为，一支现代舰队投入战斗至少需要配备6艘布狄卡级或侦察舰、24艘驱逐舰……在布狄卡型和侦察舰数量充足之前，或许可以使用更大尺寸的驱逐舰，但它们的作战半径非常有限。”前任第一海务大臣威尔逊对舰队巡洋舰的探索也颇有贡献，早在1903年就开创了以他的名字命名的“A-K line”巡洋舰侦察战术，一直沿用到二战。1911年10月离任前夕，他推动了《巡洋舰手册》的修订。新手册分为两部分，第一部分完全集中于舰队行动，涉及巡洋舰的“展开”、“搜索”、“屏护”、“巡逻”、“与敌方舰队保持接触”以及“巡航阵型”，说明巡洋舰的舰队需求已然受到重视。
但与其说这是其设计目标导向明确的体现，不如说是在战略混乱时期无法做全面周密的论证、只能将就财政限制迅速上马的权宜之计。依照丘吉尔和费舍尔的通信，丘吉尔一开始甚至动过让大型驱逐舰取代轻巡洋舰的念头。阿瑞索莎级的设计档案中确实有将其与超级驱逐舰敏捷号做比较的记录，但后者短得多的续航力很快就让决策者得出了不足以伴随舰队的结论。但是费舍尔的思考方式完全不同于丘吉尔。这场关于“超级活跃”（阿瑞索莎）还是“超级敏捷”的争论是这一时期最有趣的海军史文本之一，它清晰的表明了两人思维的差异，更能让我们直观地理解费舍尔此时真正的战略构想。
超级敏捷 vs 超级活跃
1911年11月6日，丘吉尔就职不久，费舍尔就从瑞士的疗养地给丘吉尔写去了一封信，谈及他眼中的英国海军战略和舰艇结构问题：
海战战略是如此简单，以至于那些脑袋上裹着湿毛巾苦思冥想的大脑瓜们完全想不明白！如果你利用我们拥有的大量潜艇和驱逐舰守住多佛尔海峡和斯卡帕湾，并且有一位优秀的海军将领长期负责东海岸，拥有他自己的潜艇、驱逐舰和附属巡洋舰组成的轻型舰队作为耳目，那么你就可以高枕无忧，不必担心德国舰队的任何突袭——我是指任何晴天霹雳般的突然袭击！而且我们的战列舰队决不应该进入德国海岸的驱逐舰射程之内。什么是驱逐舰射程？（德国的潜艇可以忽略不计，他们拥有的只是近岸船只）。嗯！一艘德国驱逐舰只能在能在天亮前赶回港口的距离之内捣乱，因为英国的敏捷型（我们需要更多这类的舰船）会在天亮时守在兔子洞外，在它们返航时把它吃掉。在广阔的大洋上，一艘不挠号（注：无敌型战巡），凭借其在大洋中巨大的速度优势（对驱逐舰来说如山般的巨浪对她来说不算什么！）将能追上并一个接一个地吞掉任意数量的驱逐舰！正如我在赖盖特对你说的，她就像一只伸出舌头舔食蚂蚁的犰狳，蚂蚁越大，消化时的微笑就越安详！
如果脱离语境，费舍尔这段敏捷级守兔子洞、用战巡反驱逐舰的论述或许会让人感到莫名其妙。但结合他最后一份G.U.作战计划和威尔逊在帝国防务会议上引发的争议，我们可以很清楚地看到，他实际上是在论述封锁德国海岸的战略和理想的兵力部署，这恰恰是1908~1911年英国海军最关注的战略和战术问题。在丘吉尔宣布建造阿瑞索莎级后，他在另一封信中继续补充道：
恐怕我无法同意你用8艘超级活跃型取代敏捷型的提议。这简直是浪费钱！超级敏捷型的职责是超级活跃型没法完成的。这就像让卷心菜变成紫罗兰一样荒谬！超级活跃型的速度只有30节，而且体型小，在任何海况下速度都会立即降低，它们会被装甲巡洋舰像犰狳吞蚂蚁一样全部吞掉——犰狳伸出舌头，一只一只地舔食蚂蚁——蚂蚁越大，它消化时的笑容就越得意！你犯了一个可怕的错误。你最初对超级敏捷型的设想简直是天才之举！布里格斯必须下台！航空才是你要的超级活跃型！在所有愚蠢至极的错误中，没有什么比小型巡洋舰更糟糕的了！装甲才是视野！！！超级活跃型无法实施强行侦察。它们必须拼命逃跑——但30节的速度根本逃不掉。超级敏捷型拥有40节的速度，它可以逃跑，但它的任务是支援潜艇，而不是去做航空能做得更好的事情。
从始至终，费舍尔都将丘吉尔提议的新巡洋舰视为北海封锁体系下的侦察巡洋舰。他对超级敏捷的推崇和对侦察舰的批评必然是来自杰里科透露的信息：1910年4月，由于收到多份关于侦察巡洋舰结构缺陷的报告，时任第三海务大臣的杰里科下令对这些舰艇作了一次适航性测试，结果在5-6 级风（fresh to strong breeze）下，侦察舰-驱逐舰编队仅能以16节航行。新型部落级驱逐舰结构受损，而布狄卡号侦察舰前甲板被海水淹没，前部火炮无法使用，其他火炮和鱼雷也无法精确瞄准。反而是费舍尔力推的敏捷号则在演习中表现优异，当其他跟随侦察舰的两支驱逐舰队不得不降速至10~11节时，敏捷号仍能以21节实施侦察。虽然杰里科就此得出的结论是应该建造更坚固扎实的巡洋舰，但费舍尔显然就此认定敏捷号远比侦察舰船型的航海性能更加优越。
费舍尔的两封信似乎指向一个由G.U.作战计划改进而来的新的封锁部署：不再有饱受争议的轻型舰队在敌国海岸日夜值守（因为它们“在任何海况下速度都会立即降低”从而沦为德国战巡的靶子），只保留超高速的敏捷型在黎明时抵达监视阵位，日落时撤退。它们足以猎杀德国驱逐舰，也足以在优势兵力出港前安全后撤。常态性封锁兵力不再是庞大的驱逐舰队，而是数量相对较少的潜艇。他在11月3日的一封信中这样写道：
我与温斯顿作了一次彻夜长谈并说服了他。这些新型E级潜艇装备有4英寸速射炮、4000海里作战半径、5个鱼雷发射管，完全具备自给自足能力，且比毛里塔尼亚号[注：指毛里塔尼亚号邮轮，当时最快与最大的船只]更耐风浪。它们配备了无线通讯设备，只有石墙才能阻止它们驶入任何港口。这些潜艇将彻底改变海战格局……
但根据1911年夏季演习的结论，潜艇在上浮和下潜阶段面对驱逐舰极为脆弱，需要水面舰艇保护，因此必须得到敏捷型的支援。无论轻巡洋舰还是超级驱逐舰都无法实施强行侦察（这是他的“装甲才是视野”理论，从日德兰海战来看事实并非如此），终极解决方案是航空侦察——效仿德国海军建设侦察飞艇部队正是杰里科正在推进的另一项工作；但部署在出海口的潜艇足以威胁和阻碍德国重型舰的行动，预先的反潜行动足以让英军获得充分的预警。闻讯后，装备15寸重炮的30节战巡便会破浪而来，将所有无法被敏捷型和潜艇处置的目标碾为齑粉——这也是费舍尔如此推崇30节战巡而非较慢的战列舰的原因，因为后者无法在德国近海保障安全，也无法对前线的高速近海分队做到灵活响应。
客观而言，费舍尔的技术设想确实过于超前和激进。此时潜艇和航空都尚不成熟，在北海战略陷入僵局后，海军参谋部也曾试图用潜艇恢复前沿封锁，但最终难以实现。敏捷号过于庞大的动力系统所导致的易损性使其远非理想的驱逐舰猎杀舰，极高航速导致的续航低下更加重了后勤压力。然而，这套思路确实是对英国北海封锁战略困境的一种解答。对于超级敏捷的推重可视为其“战略主导舰船设计”思路的又一案例。
但丘吉尔和海军部的其他成员显然无法这样看待问题。此时英国海军战略正处在北海封锁战略将废未废的模糊时期，而压缩开支、替换老舰、补充新舰的需求又无比急迫。于是与费舍尔的信念相反，阿瑞索莎级反而成为了被政治环境和战术需求主导的舰船设计。
正如同费舍尔当年推动无畏舰项目，阿瑞索莎级的项目进展极其神速。就在丘吉尔对海军预算作出说明的一个月后，海军委员会就批准了它最终的设计方案。其设计负责人、日后的DNC斯坦利·古道尔只花了两天时间就画出了原稿，这一方面说明丘吉尔的推进力度惊人，亦说明阿瑞索莎级本就是一个成熟乃至现成的设计。令人意外的是，在未来的战争中，它的主要角色并非1912年初丘吉尔所设想的伴随战列舰队，而更多是和早期侦察巡洋舰一样，在各驱逐舰支队充当旗舰。主要充当无畏舰和战巡屏卫是更老更慢的城级和更新更大的C级。而费舍尔的至爱、被其他将领和丘吉尔抛弃的敏捷号，在战争中的角色也同样是驱逐舰支队旗舰和领舰。两者殊途同归，不得不说是奇妙的命运。
第二次巡洋舰危机（1912-1913）
就在阿瑞索莎级的采购和建造项目高速推进之时，轻巡洋舰的需求问题再次成为英国海军决策者的优先事项。1912年3月，就在丘吉尔公布1912财年造舰规划前夕，一份题为《关于巡洋舰的未来战争需求》（Future War Requirements in Respect to Cruisers） 的备忘录递交到了他的手里。
该文署名作者是新设立的海军参谋长欧内斯特·特鲁布里奇（Ernest Troubridge），实际起草者是乔治·巴拉德和亨利·杰克逊，文本中的理论则完全出自朱利安·科贝特。该文提出，英国海军当前存在着过度重视主力舰，而中型巡洋舰数量不足的问题，这是过往十年海军采购政策造成的。如果没有足够的巡洋舰兵力行使制海权，战列舰上的优势将无从发挥，有效的战略就无法实施。作者警告说，德国正计划建立一支拥有30艘现代快速巡洋舰的本土舰队以及用于海外服役的8艘大型巡洋舰和10艘轻巡洋舰，这对英国构成了严重威胁。为了有效执行海军战略，英国必须持续保持对德国巡洋舰100%的兵力优势，因此必须大规模补充轻巡：
1912年4月，皇家海军拥有98艘巡洋舰（不包括舰龄超过20年的舰艇），而德国只有49艘——正好达到100%的优势。但德国每年都建造两艘，为了保持100%的优势，皇家海军每年就需要建造四艘，还要在接下来的八年中再建造14艘以替换那些超龄的舰船，因为德国船比我们更新。这意味着1912年至少要有八艘轻巡洋舰开工建造。
——值得注意的是，该文虽然总体上支持丘吉尔建造8艘轻巡的方案，但其中描述的具有战略性价值的巡洋舰实际上是指科贝特理论中的制海型巡洋舰，它更接近通用型的城级，而非特化于北海舰队作战的阿瑞索莎级。文中提及的100%巡洋舰优势很快成为英国海军的正式政策，丘吉尔在解释来年海军预算时便直接引用了这一概念。
除了德国巡洋舰扩充的威胁，英国海军战略计划的变动也使巡洋舰问题进一步恶化。在1912年4月正式取消针对德国北海海岸的近距离封锁后，如何监视德国舰队的行动成了海军部面临的头号难题。传统观点（如马德尔、尼古拉斯·兰伯特、肖恩·格莱姆斯）认为，海军部随后先尝试了一种被称为“中间封锁”（Intermediate Blockade）的折中方案。该方案由参谋长欧内斯特·特鲁布里奇设计，具体部署是组建一条由巡洋舰和驱逐舰组成的警戒线，从挪威西南海岸延伸到英格兰和德国之间、同纽卡斯尔纬度大致相同的海域，然后向南延伸至特塞尔岛（Texel）和荷兰海岸。英国主力舰队则在苏格兰海岸以西巡航以提供支援。这一策略在1912年7月至8月的年度演习中彻底失败，因为维持长达300多海岸的封锁线极其困难，散落的巡洋舰且极易遭到敌方集中兵力歼灭和突破。此后，作战部主任乔治·巴拉德于1912年底推动海军部回归了1907年战争计划的远距离封锁战略（即A/A1方案），将封锁线后撤至远离德国海岸的安全水域：在北面，由装甲巡洋舰在斯卡帕湾所在的奥克尼群岛、设得兰群岛至挪威海岸之间建立封锁线；在南面，由驱逐舰和潜艇封锁多佛海峡；主力舰队则驻扎在苏格兰海岸以支援北部封锁线。该部署方略一直维持至一战爆发。
不过，摩根-欧文斯在其较晚进的论文中提出，所谓的中间封锁并不存在：海军部发给卡拉汉的原始作战命令是让巡洋舰队在指定区域内巡逻，而非静态的警戒线。据巴拉德事后解释，1912年年度演习的失败完全是因为演习指挥官自己的战术决定：命令要求他们每人负责监视约180海里的范围，他们便自行选择将兵力展开成一条线。巴拉德明确表示，尽管演习成果不佳，英国海军除了在北海中部巡逻外别无选择：在敌军出港时实施监视的旧策略因风险过大已被放弃；若放弃监视，就必须在我方所有可能受攻击的目标布防，这是最昂贵、兵力最分散的做法；剩下的唯一选择就是在敌军航渡途中找到他们然后集中兵力截击。1912年11月，海军部发布了新的战争计划草案，要求战列巡洋舰队、第二、第三、第六、第七巡洋舰中队和第一、第二、第三驱逐舰支队执行北海警戒任务：“大舰队各巡洋舰中队将依照初步部署，作为一支侦察部队，扫荡和巡视北海。”该命令实质是对早前命令的延续，且会在随后一年继续沿用。一系列命令足以证明，当时海军部采用的策略就是在北海中部划定巡逻区，由巡逻的巡洋舰中队和驱逐舰支队提供侦测和预警。相比于近海监视性封锁，新的巡逻策略将更多的压力施加给了巡洋舰部队。理论上说，航速越快，巡逻范围就越广，在规定时间内覆盖的区域就越大，侦察效率也就越高，因此新式轻巡对此极为重要。摩根-欧文斯认为，这就是丘吉尔在1913-14海军预算中将原定的4艘轻巡加20艘驱逐舰改为8艘轻巡加12艘驱逐舰的主要原因。这8艘便是较阿瑞索莎略微放大、改进火力的C级轻巡。
而在战术层面，随着威尔逊的严密封锁被解除，德军将能较为自如地出没于北海，英国主力舰队对于驱逐舰攻击的担忧也愈发强烈，这进一步提高了舰队的反雷击需求。杰里科在1912年5月依据新的作战命令为本土舰队第二分队起草的《战争命令与部署》继承了威廉·梅在1910年年度演习后得出的结论，认定轻巡是最佳的反雷击兵力：
伴随我方驱逐舰的轻型舰（注：即轻巡洋舰）的目的是阻止敌方鱼雷艇攻击我方战列线。驱逐舰自身的任务则是攻击敌方战列线。……轻巡洋舰的高级军官应立即且无需命令地迎击敌方驱逐舰的攻击，必要时可命令驱逐舰支援。
1913年2月15日，海军部在给本土舰队司令乔治·卡拉汉的关于在舰队作战中驱逐舰职能的信中表示：
第一分队驱逐舰支队的军官们必须认识到，搜寻并攻击敌方鱼雷艇，将其从海上清除，是他们首要的准备任务。但在舰队作战中，驱逐舰并非抵御敌方鱼雷艇攻击的最佳防御手段，尽管它们之前的行动可能有效地降低了此类攻击的风险。然而，如果没有轻型巡洋舰可用，我方鱼雷艇驱逐舰必须在敌方鱼雷艇表现出任何攻击意图时立即与其交战。 ……与此同时，可能会出现攻击敌方重型舰艇的机会，应当在白天或夜晚一旦出现就立即抓住这些机会。
这清楚地表明，在舰队作战中，轻巡是首要的反雷击手段。这一新的定位无疑是C级相较阿瑞索莎级增加了4寸炮数且改变布置方式的原因。
1913年1月，因巡洋舰需求不断累加所引发的危机终于爆发。针对海军部计划让老式防护巡洋舰退役的提议，时任海军参谋长的亨利·杰克逊于1月23日致信第一海务大臣巴腾堡亲王表示强烈反对。他认为现有的巡洋舰数量已经不足以执行舰队警戒、巡逻、帝国防御和贸易保护等任务。杰克逊提出了一份战时巡洋舰需求清单，计算出海军总共需要110艘巡洋舰（本土海域69艘，海外41艘，现实只有59艘和34艘）。作战部主任巴拉德独立计算后也得出了相同的数字。这意味着即便不让老船退役，海军也面临着约17艘的短缺。巴拉德指出，战时北海的巡洋舰需求必将极为巨大，远超现有轻巡兵力所能承接，届时老旧巡洋舰甚至老旧战列舰都要被拉上巡逻线执勤。
1913年8月，为了安抚海军的焦虑以及为未来的舰船采购做出远期规划，丘吉尔发布了一份名为《1920年军官需求》（Requirements of Officers, 1920）的备忘录——1920年对应的是德国海军法规定的建军目标截止日期。其中对1920年英国轻巡洋舰规模有如下规划：已有的8艘早期侦察舰、8艘布狄卡型、15艘城级；1912~1914年每年建造8艘，1915~1919年每年建造6艘；共计78艘。拟议的部署方式为：配属本土各战列舰队的6支轻巡洋舰分队，共36艘；配属驱逐舰支队的共10艘；各海外站点，含地中海、中国、好望角等，共19艘；另有13艘列入后备役部队。该文本的一个重点是同德军兵力的对比。文件认为，到1920年，英国应当拥有78艘轻巡洋舰，而德国只有25艘，因此英国的巡洋舰兵力规模和现有建造速度完全能满足需要。
然而该文件很快遭到了代表军方、此时任第二海务大臣的杰里科的质疑。在一份日期为1913年9月12日的备忘录中，杰利科提醒丘吉尔，如果德国要按照其海军法在1920年之前拥有40艘轻巡洋舰，其中31艘处于正式服役状态，其中21艘在本土10艘在海外，那么必须拥有两倍兵力优势的英国海军就需要80艘轻巡洋舰，其中62艘处于正式服役状态，42艘在本土，20艘在海外。考虑到各舰服役日期不一、部分舰艇的预备役状态存在争议，以及用小型巡洋舰替代驱逐舰任务等情况，实际需求可能超过84艘，这要求丘吉尔采购比原定计划更多的轻巡。丘吉尔反驳说，杰利科试图建立一个独立的“轻巡洋舰100%标准”，他称内阁批准的唯一标准是针对所有巡洋舰的100%优势，而杰利科忽略了英国在装甲巡洋舰上的巨大存量优势。
在数量问题之外，英国新式轻巡的质量也逊于德国同期的轻巡，尤其是较大型（常规排水量4900吨）的海外型轻巡卡尔斯厄鲁级与格劳登茨级。英国情报称德国新式轻巡可能装备6.9寸火炮。这催生了海军部提出的所谓大西洋巡洋舰方案，设计吨位由6000吨至8000吨不等，混装7.5寸和6寸火炮，单艘造价高达55至75万英镑。这显然大大超出丘吉尔此时能接受的底线，只得作罢。到战争爆发、财政限制解除后才重新立项为日后的霍金斯级。
让军方更为不满的是，实际的14-15年造舰计划甚至比丘吉尔想的还糟糕。1913年底，在14-15年海军预算讨论中，财政大臣劳合-乔治强烈要求将计划建造的战列舰压缩到2艘，而丘吉尔则坚持4艘。战列舰数量仍是丘吉尔和海军主义者的头等大事。丘吉尔最终确保了4艘战列舰的预算，代价则是将海军参谋部希望建造的12艘轻巡削减到仅剩4艘，且仍是不足4000吨的C级。轻巡数量的危机并未得到有效缓解，而不断变迁的战略战术仍在持续增加对轻巡的需求。皇家海军就是在这样的姿态走向了第一次世界大战。
战术角色的确立（1913-1915）
随着观察性封锁战略被废弃后引发的战略动荡，英国海军对轻巡洋舰运用的探索出现了明显加速。其成果在1913~1914年间逐渐显现，英国轻巡洋舰的兵力组织和运用方式有了大规划的更新。
1913年1月31日，海军部周令第49号宣布，此前所有被指定为侦察舰、二等和三等防护巡洋舰或无装甲巡洋舰的舰艇均被重新划分为“轻巡洋舰”。与之对应的是，最新最强的无畏型装甲巡洋舰被归为“战列巡洋舰”，旧有的一等巡洋舰（含装甲巡洋舰和防护巡洋舰）则被归为没有前缀的“巡洋舰”。——一种说法望文生义地认为，“轻巡洋舰”是丘吉尔早先冠以阿瑞索莎级的“轻装甲巡洋舰”的缩写，这显然并不属实。丘吉尔造词的意图是用强大的“装甲巡洋舰”概念美化他提议的廉价小型巡洋舰，而“轻巡洋舰”则侧重其体型比大型巡洋舰更轻。在正式被确立之前，海军已习惯用它代指布狄卡型和城级等新式中小型巡洋舰。
重新分类的目的是按照战术角色重组战术单位。以舰型分类的新组织取代了过往混淆在一起的“巡洋舰中队”：新锐战巡被编入第一、第二战列巡洋舰中队，而轻巡由于在本土服役的兵力不足，只够组建起第一轻巡洋舰中队（First Light Cruiser Squadron），成员为5艘城级。1913年夏季的年度演习中，这种新组织模式首次被投入使用。
在轻巡洋舰这个名目内部，驱逐领舰、舰队巡洋舰和通讯舰的角色也出现了明确的分流。在1912年7月对轻巡数量最焦虑的时期，海军参谋长特鲁布里奇曾建议将所有侦察巡洋舰（含布狄卡级到活跃级）从驱逐舰支队中撤出，重新武装并升级为燃油锅炉，然后重新分配给战列舰和装甲巡洋舰编队中作为屏卫和侦察。1913年年度演习检验了这一设想，为了给双方舰队各提供一支轻巡洋舰中队，部分侦察巡洋舰被抽调出来临时组建了第二轻巡洋舰中队。结果却证明，离开侦察巡洋舰作为通信和指挥中介后，战列舰队几乎无法与驱逐舰队配合作战。杰里科力主恢复以轻巡洋舰作为驱逐舰支队领舰的做法，随后得到采纳。同时，旧侦察巡洋舰得到了一个新的岗位，即配属各战列舰分队和总旗舰执行勤务和传令任务。所有的侦察巡洋舰以及原三等巡洋舰黄宝石级都收到了与战列舰同等的短途无线电装置，用于在某些时刻代替旗语传达命令。
其中，最为重要的舰队巡洋舰的职责则在对北海战略的试验中不断发展。1913年至1914年夏，海军的主要作战计划仍是通过北海巡逻监视德军动向然后截击。在此战略下，轻巡和战巡协同作战的需求得以凸显。卡拉汉极度担忧英军装巡巡逻队遭遇德军战巡，在1913年演习中，他设置了驱逐舰和轻巡在最前、装巡位于中部、战巡部队位于最后的梯次警戒-支援部署，结果仍因兵力过于分散、支援不够迅速，使得杰里科指挥的进攻方舰队得以多次突破警戒，成功袭击英国海岸。1914年春，第一战列巡洋舰中队司令贝蒂在任满一年的战略战术总结中明确提出了战巡支援装巡巡逻线所面临的困难和挑战。他提出，由于德国战巡集中突袭的威胁，英军的战巡也必须集中部署，这大大降低了所能支援的巡逻线宽度；但如果为战巡中队提供协同行动的小型快速巡洋舰，这些困难就能在很大程度上被克服。卡拉汉在1914年4月的本土舰队总条令中表示，1913年演习表明，在低能见度，战列巡洋舰可能近距离遭遇敌方优势兵力而遭指不必要的损失，“由此得出的教训是，战列巡洋舰应该与轻巡洋舰一起行动，轻巡洋舰将充当战列巡洋舰的眼睛，而战列巡洋舰则提供支援，使轻巡洋舰能够保持其位置，对抗除其后方战列巡洋舰火力相当或更大的舰船之外的所有舰船。”卡拉汉还更进一步，致信海军部建议将轻巡洋舰与战列巡洋舰混合编组，建立能独立实施北海巡逻的组织单位，从而淘汰脆弱或缓慢的装巡部队。
这一想法与丘吉尔此前的设想不谋而合，他曾在1913年4月提议，待阿瑞索莎级服役后将4艘该型舰与1艘战巡混合编组。在新任第一海务大臣路易斯·巴腾堡亲王的指示下，海军部于1914年4月起草了详细方案，计划组建 4个独立的战列巡洋舰分队，每队由 2艘战巡、4艘轻巡组成。这种编组被认为非常适合侦察任务——轻巡的灵活和战巡的重火力可以大大降低巡逻队被德国战巡压倒的风险。1914年7月，海军部批准了对战列巡洋舰部队的重组，计划分两个阶段实施：到1915年3月贝蒂两年任期结束时，第一战巡中队的4艘战巡将被拆分为两支中队（各含2艘战巡和4艘阿瑞索莎级轻巡）。到1915年底，随着另外4艘战巡从地中海返回以及C级轻巡的交付，最终完成全部4个混编战巡中队的组建。到这时，费舍尔在1904年设想的战巡制海和1909年设想的战巡与轻巡配合作战将最终成为现实。这也是一战前夕英国海军为北海侦察困境提出的最终解决方案。
然而在1914年夏，英国本土海域的战巡和轻巡兵力只各一支中队，远不足以实施这一计划，现有巡逻方案在演习中屡屡失败，已让人失去信心。在1914年7月发布的战争计划中，海军部暂时叫停了巡洋舰区域巡逻，代之以通过整支大舰队在北海实施不定期扫荡夺取制海权的策略。该策略最初由亚瑟·威尔逊在1907年提出，在1913年演习中实施了演练；其用意是，既然难以维持对德军行动的有效监视，就用更具侵略性的重兵扫荡行动震慑德军，使其不敢离港，继而夺取海上主导权。时任第二海务大臣的杰利科强烈反对这一计划，认为主力舰队频繁出击风险过大（面临水雷和潜艇威胁），但他当时只成功将计划中的“频繁”修改为“不定期”。
就在英国海军尚未做好战争准备时，第一次世界大战爆发了。1914年8月，丘吉尔罢免了61岁的卡拉汉，任命54岁的杰里科出任大舰队总司令。此时，扫荡战略尚未被废弃，负责以潜艇和驱逐舰支队保卫英国东海岸并巡逻北海南部的哈里奇部队（Harwich Force）提议依照战前的作战精神，对在赫尔戈兰湾活动的德军驱逐舰实施扫荡。行动前两天，杰里科令第一战列巡洋舰中队和第一轻巡洋舰中队加入行动，最终造就了赫尔戈兰湾海战的胜利。尽管此战中英国各支队几乎毫无配合，轻巡洋舰和战列巡洋舰的成功突袭还是让威廉二世决定实施保船政策，除潜艇和布雷艇外不再轻易出海。扫荡达成了其战略目的。
在海战后的第三天（8月31日），既是受到战果的鼓舞，更是对兵力匮乏的焦虑，杰里科向海军部致信要求尽快补充轻巡洋舰。这封信也是对战争初期舰队巡洋舰职责的最好说明：
请提请海军部各位委员注意，目前隶属于大舰队的轻巡洋舰的短缺极大地限制了巡洋舰的扫荡活动，而当恶劣天气和漫漫长夜来临时，这一问题将变得非常严重。
我向各位委员建议，应立即采取措施增加其数量。轻巡洋舰需要用于：
(a) 支持驱逐舰突袭；
(b) 协同战列巡洋舰实施攻势扫荡；
(c) 协同第二和第三巡洋舰分队巡逻各区域，掩护斯卡帕湾的进出航道；
(d) 在航渡中掩护战列舰队的正面，并在战斗中保护其前卫和侧翼。
2. 六艘巡洋舰完全不足以执行这些任务。在战争开始时，对更多数量的需求之所以没有感到非常迫切，是因为敌人不活跃，且能见度通常很高，以至于在正常的北海条件下，一艘巡洋舰能够执行三艘的任务。
3. 然而，最近德国布雷舰轻易到达我们的海岸（甚至深入到很靠北的地方），而在去程或回程中都没有被发现，这充分证明了我们的巡洋舰需要进行更积极的活动。除非增加轻巡洋舰的数量，否则我看不到有什么方法可以靠巡洋舰阻止这些行动，尽管如果我们的巡逻驱逐舰支队在夜间离岸更远一些，似乎有可能干扰正在实施的布雷工作。
4. 在地中海有四艘我们需要最新型号的轻巡洋舰[注：指城级]，它们的职责显然可以由武装商船来执行，因为奥地利的巡洋舰可以由法国人对付。我恳请各位委员予以积极考虑，立即将查塔姆号和都柏林号从地中海调离并派往大舰队，随后让武装商船接替韦茅斯号和格洛斯特号再把它们也调来。[页边铅笔批注 —— “目前不可能”]
. . . 6. 最近的短缺是如此严重，以至于不得不动用战列舰来拦截检查商船。最近有四艘战列舰同时因执行这项任务而脱离舰队。这项任务是不可忽视的，因为无法确定遇到的悬挂中立国旗帜的商船是不是布雷舰。
尽管杰里科一直对大舰队扫荡持保留态度，但轻巡洋舰数量不足导致主力舰暴露在危险中很可能是他说服丘吉尔最终撤销这一政策的重要因素。在9月17日的军事会议上，杰利科力陈让大舰队实施扫荡的危险性。作为替代方案，他提议“以巡洋舰中队控制我方基地外及英国沿海区域，以防范布雷、保护贸易并对北海西侧实施全面监控”。如果有必要侦察德国海岸，则应动用战列巡洋舰和轻巡组成的快速分队——这显然是受到了海军部此前一直探讨的新型侦察分队的影响——但当前轻巡兵力的短缺使这种扫荡只能偶尔发动。10月8日，丘吉尔同意了他的提议。
10月30日，约翰·费舍尔再次出任第一海务大臣，开始了他极具争议、时间也较短的第二任期。他迅速投入了战时舰艇建造的工作中。然而这一时期，比起即将大批服役的阿瑞索莎级和C级轻巡，英国海军对潜艇、驱逐舰和扫雷舰的需求更为强烈。从1909年起，费舍尔逐渐成为潜艇作战的信奉者，到1913年帝国防务会议上更是首次提出，潜艇将成为英国未来最大的威胁。战争初期德国潜艇的活跃，1914年9月22日3艘英国装巡在北海巡逻时被潜艇击沉的惨剧，以及杰里科的谨慎态度，更加加深了他的这一印象。在一份描述他任内采购舰艇的列表中，有56艘驱逐舰、65艘潜艇、24艘扫雷舰、24艘巡逻艇、5艘驱逐领舰、5艘轻型战列巡洋舰，然后才是2艘C级轻巡。费舍尔的传记作者鲁道克·麦凯认为，通过与杰里科的频繁通信，费舍尔完全接受了杰里科的战略观点，由早先推崇近距离封锁和攻势作战，转变为避免激进行动带来不必要损失，希望通过战时造舰尽可能积累本土兵力优势，通过贸易封锁遏制德国经济，继而逼迫德军在不利条件下寻求决战。他的波罗的海强袭计划并非严肃的作战计划，而是用于制衡海军部其他危险提案（如丘吉尔和威尔逊提出的攻占博尔库姆岛或赫尔戈兰岛以及后来的达达尼尔海峡远征）、提供本土兵力集结和战时造舰理由的反提议。
在兵力部署上，费舍尔进一步强化了轻巡洋舰和战列巡洋舰的协同关系。在调遣兵力围歼施佩舰队后，费舍尔在1915年初实现了杰里科和贝蒂所希望的战巡和轻巡兵力在本土的集结。从地中海返回的城级组建了英国第二支轻巡编队——第二轻巡洋舰中队。为了更积极应对德国战巡部队对英国海岸的袭击，1915年2月，他参考战前的改编计划、杰里科的快速侦察分队设想和贝蒂的战术需求，将本土的所有战列巡洋舰以及除驱逐领舰、勤务舰之外的所有轻巡洋舰组成了新的战列巡洋舰队（BCF）。由于杰里科的反对（认为有害于兵力集中），将战巡与轻巡混编的提案被放弃，同一舰型统一编队的原则得以延续。其组织计划包括一艘舰队旗舰、三支战巡中队（编号一至三）和三支轻巡中队（编号一至三），但为了强化协同，每支轻巡中队直接隶属于对应其编号的战巡中队。其中，新的第一轻巡中队由2艘阿瑞索莎和2艘C级组成，对应由长公主号、玛丽王后号和虎号组成的第一战巡中队，第二、第三轻巡中队全部由城级组成，对应由3艘不屈级组成的第二战巡中队和由3艘无敌级组成的第三战巡中队；如此则实现了最高航速的严格对应。
然而正如前文所述，费舍尔并不看好基于3300吨侦察巡洋舰略微放大而形成的新式轻巡。在1915年3月给戴恩科特的信中，他再次表示将轻巡洋舰配属给战列巡洋舰作为侦察兵力会在恶劣海况下因航速降低而被敌方战巡歼灭。更好的方案是使用他提议建造的轻型战巡勇敢级充当前卫侦察。相比之下，实际统领各轻巡支队的贝蒂的评价就积极得多，至1916年初仍在敦促内阁及时建造轻巡：
除了其他职责[注：指舰队反雷击]外，轻巡洋舰之于大舰队，正如齐柏林飞艇之于公海舰队，其重要性不言而喻。因此，必须确保舰队获得充足的轻巡洋舰。轻巡洋舰是我们对抗齐柏林飞艇的良药，通过拥有足够数量的轻巡洋舰，我们可以有效阻止敌方发现我方舰队的位置、组成和部署。我们因此就能遏制敌方布雷舰的成功运用，并阻止敌方潜艇获取对它们至关重要的情报，使之无法占据攻击我方大舰队的最佳位置。
在全部三支轻巡支队调入战列巡洋舰队后，大舰队另行成立了第四轻巡中队用于掩护大舰队本队。杰里科在《大舰队》一书中对其职能有如下描述：
这支中队隶属于战列舰队，在海上巡航时，通常部署在主力舰队前方三到五英里处，作为前线潜艇警戒部队。……在作战部署时，它可以从这个位置抵达舰队前卫，去那里的目的是用炮火攻击敌方驱逐舰，用鱼雷攻击敌方战列舰队。作为总司令，我对这支中队拥有完全控制权。
然而，这支轻巡中队仅有4艘巡洋舰（2艘阿瑞索莎、2艘C级），而大舰队本队却有6支战列舰分队。这迫使杰里科只得用第一、第二巡洋舰中队的重型装甲巡洋舰与之共同担当舰队屏护职责——直接导致了第一巡洋舰队在日德兰的灾难；只得用大舰队直辖各驱逐舰支队与轻巡分队共同承担反雷击职责——约翰·布鲁克认为，对德军雷击威胁的过分重视、大舰队战斗指令过多让驱逐舰承担防御职能违背了战前演习中驱逐舰主导进攻而轻巡洋舰负责防守的精神，是导致日德兰海战英军战术消极、未取得重大战果的重要原因。
战中与战后的轻巡洋舰 1915-1920
1915年后，杰里科和贝蒂对轻巡数量不足的焦虑有所缓解。这一方面是战前批次的阿瑞索莎级和C级开始大量服役，另一方面也是因为，战争中对轻巡的需求尽管很高，但主要集中于服务主力舰队和驱逐舰支队的舰队活动，比战前所设想的巡洋舰区域巡逻、高频扫荡大为降低。到1914年底，辅助巡洋舰已几乎完全接替了由旧一等巡洋舰执行的北海远程封锁任务，而英国海岸的区域巡逻也被岸防驱逐舰支队和后来新建的巡逻艇承接。技术情报工作对于此前十余年折磨英国海军战略规划者的侦察难题做出了巨大的贡献：随着被称为40号房间的无线电破译部门获得费舍尔的全力支持，海军部得以对德军的舰队行动做出相当准确的预判。至此，战前所有封锁战术的最大目标得以实现，封锁策略的重心重回1911年威尔逊严密封锁时的目标：遏制潜艇。
战争爆发后，丘吉尔时代阻碍轻巡洋舰体型的最核心要素——严格的财政限制——被解除。C级轻巡由最早批次的3750吨放大到后期批次的4190吨，其后继者D级更是放大到了4750吨。主要的改进在两方面，其一，赫尔戈兰湾海战表明4寸炮在巡洋舰作战中威力不足（德军4寸命中对英军轻巡伤害极小），进而决定用统一的6寸炮取代早期轻巡的6寸与4寸混装。其二，正如杰里科和费舍尔在1910~1911年指出的，侦察巡洋舰型的航海性能极差；早期C级和D级的干舷为24尺，到后期型升级至29~30尺；新设计的霍金斯级和E级分别为26尺和28尺。另一方面改进是续航力的提升。D级的载油量已达1050吨，超出阿瑞索莎级30%，续航力接近城级。1916年9月，海军部甚至计划将即将建造的数艘C级和D级的续航力提升至超过城级的7000海里以供海外服役。
1912年起停建通用型巡洋舰城级的决策和旧保交巡洋舰群的老化，共同造成了海外巡洋舰的短缺。1915年，随着财政限制的解除，这一需求在所谓的德军海外型重炮轻巡的假情报的推波助澜下，发展为昂贵的过度代偿——造价高达75万磅、重达9750吨的霍金斯级。比起更多用途的C级和D级，该级建造优先级异常低下（部分原因是所谓的重炮型德国轻巡并不存在；从北海巡逻中解放出的旧装巡也被释放到海外站点）。唯一在战争结束前服役的是被改造为早期航母的惩罚号（HMS Vindictive）。
另一型因缺乏财政限制而过度膨胀的新轻巡是1917年立项、1918年春下单的翡翠级（或称E级）。该级是一种特化的极高速巡洋舰，其目标是猎杀情报声称能达到36节的德国新式布雷轻巡布鲁默级（Brummer class）。实际上，该型巡洋舰的实际性能为4385吨，4门5.9寸炮，最高航速28节。E级原案是一种4500吨的超高速巡洋舰，最终却膨胀到7550吨。相较于4750吨的D级，其火力甚至没有提升（多出的一门炮是因为两舷分别布置而非D级的全中线；只有21寸鱼雷管由12根提升至16根）。动力出力翻了一倍，但航速只由D级的29节提升至33节。无论从财政规划还是从军事角度，E级都很难被证明为合理。不过也正因缺乏财政制衡，海军在采购E级的同时也仍在大批采购D级，以确保常规轻巡洋舰的供应。整个一战期间，皇家海军共下单了16艘C级、12艘D级（4艘战后取消）、3艘E级（1艘战后取消）和5艘霍金斯级。
随着战争在1918年11月意外结束，这些未建成的战时采购轻巡不再具有急迫性。它们会在随后数年中缓慢完工，成为1920~1930年代前期英国巡洋舰队的基干。从一战结束到1922年华盛顿海军条约，海军的焦点重新回到了主力舰——如何建造强大的后日德兰型主力舰以回应美国和日本的挑战。同一时期的美国和日本都是缺乏巡洋舰的跛脚海军，而英国保有着全世界最庞大的巡洋舰队。轻巡洋舰理所应当地不再是海军关注的重点。
1920年，《战后问题委员会最终报告》(Final Report of the Post-War Questions Committee）为轻巡洋舰的需求和运用经验作了最终总结：
轻巡洋舰的职责多到难以列举，战争中对它们的需求源源不断。它们承担着多种多样的任务，没有其他舰艇能够有效地替代它们。在主要战场，它们需要为大舰队进行侦察，执行小型作战任务，并为布雷舰、航空母舰和驱逐舰提供支援。它们还需要执行巡逻任务以防范袭击舰，并追击它们。
报告指出了现有巡洋舰存在的问题，并提出了指向未来海军需求的巡洋舰设计框架。针对C级和D级，报告指出它们体型过小，缺乏足够的续航力，也不具备良好的适航性，以及在大多数天气条件下保持速度、作为良好火炮平台的能力。其火力也较为贫弱。针对霍金斯级，报告指出其造价最高，意味着能建造的数量较少，其火力优势也容易被更高级别舰船抵消。委员会反对简单地以更大、更快、更强作为轻巡洋舰的发展方向， 而是希望找到一种既足以满足远洋任务、又能大量建造的标准舰型：
因此，我们建议改进E级，将其深载状态下的速度从32节降至30节，节省的重量和空间用于油品储存……
我们建议，官方续航力在最低航速14节下为6000海里[注：与委员会推荐的主力舰续航力相同]……
我们认为轻巡火炮的口径应是既能手动装填又能保持射速的最大口径，我们认为应当就是发射100磅弹重的火炮[注：对应5.5-6寸]。同样的火炮也被推荐用于主力舰的副武器……
我们建议将八门发射100磅炮弹的火炮成对安装在轻型防弹片炮塔中，它不仅能在战斗中保护火炮，还能保护人员、物资和弹药。射程应为20000码。炮塔的布置方式与伊丽莎白女王级的15寸主炮或虎号的13.5寸主炮相似。每个炮塔应配备自己的弹室和药室，配备受保护的弹药转运箱，弹药箱应直接从弹室和药室供应至炮房；顶部和底部都应安装防闪焰装置……
可装配两门3寸防空炮（或其它配备于战列舰的口径）。还应配备防空机枪，至少三挺能朝任何方向开火……
据我们了解，上述提出的性能可以在不超过E级排水量的情况下实现，我们建议将E级作为轻巡洋舰尺寸的上限。比E级增加更多的防护重量意味着一艘更大的舰船，而我们推荐的这种轻巡洋舰的核心理念是通过限制尺寸以换取数量。因此尽管炮弹对抗装甲的能力提升，我们也不建议增加比E级更多的防护重量。
对于这般大小的舰船，没必要装配任何形式的鱼雷鼓包。但未来设计中应考虑用部分鱼雷隔舱保护要害的问题；可以在主炮弹药库附近安装这样的舱壁。
由此形成的理想型轻巡洋舰，体型约7500吨，装备4座双联装6寸主炮，侧舷装甲带3寸，深载航速30节，几乎等同于历史上1930年代初设计建造的利安德级。
然而此时的规划者不会想到，2年后的华盛顿海军条约将冻结主力舰的建造。国务家和政客们基于外交和内政的决策，无意中消除了在1905至1920年间压制巡洋舰吨位和价格膨胀的最重要的力量；海军谈判人员的疏忽，使得列强能自由建造的巡洋舰将拥有10000吨和8寸口径的上限，其造价的膨胀将远远超出在1920年被认为“最为昂贵”（most expensive）的霍金斯级。美日两国战列巡洋舰和轻巡洋舰的短缺只会增强他们在巡洋舰上无限投入技术资金以博取微弱优势的囚徒困境，而皇家海军只得跟随。
就这样，曾经廉价的纯粹辅助舰型，在历史上第一次大规模军控条约下意外跃升为新的海军标尺。曾经从19世纪末延续至20世纪初、被费舍尔用战列巡洋舰终结的一等巡洋舰竞赛，以另一种方式重启了。
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